II OSK 970/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1144/16 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1144/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi M.P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M.P. oraz S.P. rozbiórkę żwirowej nawierzchni placu postojowego dla samochodów osobowych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż na ww. działkach w wyniku wykonywania robót budowlanych przez M.N. powstał utwardzony plac, który jest wykorzystywany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Jeśli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do budowy którego art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał przy tym, iż nie zaistniały przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej, gdyż przedmiotowy obiekt wykonany jest niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wniesionych przez inwestora oraz M.P. odwołań, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji czego nie jest możliwe zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako wykonanie urządzenia budowlanego. Ponadto utwardzenie powierzchni działki służy postojowi samochodów, zatem stanowią one miejsca postojowe. Sposób użytkowania omawianego utwardzenia oraz jego przeznaczenie wskazują, iż utwardzenie to służy parkowaniu pojazdów. Ponadto organ odwoławczy podał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że ww. obiekt budowlany wykorzystywany jest jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia nie wymaga m.in. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. A zatem wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ pierwszej instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Co do legalizacji podano, iż organ pierwszej instancji nie wdrożył procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została wykonana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z pozyskanej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" wynika, iż działki nr [...] w [...] objęte są symbolem KDG - tereny komunikacji - droga publiczna (krajowa nr [...]) klasy głównej, natomiast działka nr [...] w [...] objęta jest symbolem 4.ZI. - tereny zieleni. Zdaniem organu odwoławczego, nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do współwłaścicieli, ponieważ inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest M.N., który jednak nie jest właścicielem działek nr [...] w [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], gdyż tylko w ten sposób orzeczony nakaz rozbiórki może zostać wyegzekwowany. Ustalony inwestor nie posiada uprawnienia do władania działkami. Skargę na powyższą decyzję wniosła M.P., zarzucając jej naruszenie: art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 52 ustawy Prawo budowlane; art. 7, 7, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia podmiotu, co do którego winien być skierowany nakaz rozbiórki. Jak zaznaczono organ nie ustalił podmiotu posiadającego prawo do przedmiotowych działek w chwili rozstrzygania. Nadto Sąd podniósł, że z przebiegu rozprawy sądowej wynika, iż pomiędzy właścicielami działek, a inwestorem zawarta została i nadal obowiązuje umowa dzierżawy. Z treści skargi wynika ponadto, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, prawo do działek zostało zbyte przez S.P. Fakt, że na dzień [...] sierpnia 2016 r. nie był on współwłaścicielem tych działek, potwierdza wydruk z księgi wieczystej dołączony do skargi. Z wydruku tego wynika ponadto, że zbycia dokonano umową darowizny z dnia 4 stycznia 2016 r., a zatem budzi wątpliwości stwierdzenie organu drugiej instancji, że: "zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w powszechnie dostępnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych współwłaścicielami w/w działek są P. M.P. i P. S.P.". Okoliczność ta, w ocenie Sądu, wymaga zweryfikowania przez organ, szczególnie że księga wieczysta, której wydruk dołączono do skargi i która dotyczy przedmiotowych działek, posiada inny numer niż księga na którą powołał się organ. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że mimo iż organ uznał M.N. za inwestora robót, to w żadnym stopniu nie ustalił, jaki tytuł prawny – z którego wynikałoby prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane – mu przysługiwał, a w szczególności, czy tytuł ten przysługuje mu nadal. Zaś w pozostałym zakresie, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zarówno ustalenia organu jak i jego rozważania zasługują na aprobatę. Podsumowując i uściślając rozważania organów Sąd wskazał, że w sprawie trafnie przyjęto, iż w myśl przepisów prawa budowlanego, o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych. W związku z tym, w ocenie Sądu, kwestia samej technologii wykonania stanowisk postojowych (parkingu) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest, że w celu stworzenia miejsca postojowego o liczbie dla ponad 10 stanowisk, dokonano (poprzez nawiezienie żwiru) ustabilizowania i wyrównania terenu i teren ten faktycznie wykorzystywany jest jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów. Na tej płaszczyźnie istotne jest natomiast to, że zastosowana technologia pozwoliła stworzyć miejsce postojowe (parking), które da się w tym celu faktycznie wykorzystywać. Szczególnie, że jedyna norma prawna mówiąca o warunkach technicznych stanowiska postojowego, a zakresie sposobu wykonania (§ 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) stanowi, że stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów osobowych powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Przedmiotowe stanowiska postojowe, zdaniem Sądu, warunek ten spełniają. Przechodząc do dalszych rozważań Sąd podał, że z akt administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, iż przedmiotowe miejsce postojowe liczy ponad 10 stanowisk postojowych. Zatem zgodnie z wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, wybudowanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Trafne są również, jak zaznaczono, poglądy organu że przedmiotowy obiekt nie może zostać zalegalizowany z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to poglądy wyczerpująco zostały przedstawione zarówno w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Z powyższych przyczyn zachodzi podstawa do orzeczenia o jego rozbiórce. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca M.P. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu strona zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) polegające na przyjęciu, że nawiezienie cienkiej warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż opisane wyżej prace stanowią roboty budowlane, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkiem czego – w przypadku braku uzyskania pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego może w stosunku do nich nakazać rozbiórkę; 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na wadliwym przyjęciu, że o zakwalifikowaniu danych prac jako "obiektu budowlanego" może przesądzać nie technologia, ale sama funkcja (przeznaczenie) wykonania tych prac; 3/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji w przypadku, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, a to w związku ze skierowaniem ich do osoby niebędącej stroną w sprawie; 4/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji obu instancji w przypadku, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, a to w związku z nałożeniem obowiązku na właścicielkę nieruchomości, gdy w pierwszej kolejności obowiązek ten powinien być skierowany do inwestora, który był organom znany i posiada on tytuł prawny do władania nieruchomością; Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania (bądź zastosowanie art. 184 p.p.s.a. w sytuacji, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu). W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – R.B., J.B. i A.M. wnieśli o jej oddalenie, jako niezasługującej na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przywołane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż niezasadny pozostaje pierwszy z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, a to błędnej wykładni art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten został powiązany przez skarżącą z zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów co do tego, że nawiezienie na działki o ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...], żwiru stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że opisane prace stanowią roboty budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. A mianowicie nie kwestionuje, że na przedmiotowych działkach inwestor dokonał nawiezienia i rozplantowania kruszywa (żwiru) w celu umożliwienia postoju pojazdów. Warstwa kruszywa na omawianym terenie waha się od 2,7 do 17 cm. Na tym terenie zostały urządzone miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości ponad 10 stanowisk, co także nie jest kwestionowane, a zebrany w tej sprawie materiał dowodowy potwierdza tę okoliczność ponad wszelką wątpliwość. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. A contrario budowa miejsc postojowych w ilości przewyższającej tę liczbę takiego pozwolenia wymaga (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3050/14; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 77/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres ustawy Prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnione zostało w art. 3 ustawy Prawo budowlane i obejmuje ono m.in. budowle, a więc to wszystko co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012r. sygn. akt. II OW 142/12, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie "utwardzenie terenu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celowym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do funkcjonującej w słowniku języka polskiego definicji pojęcia "utwardzać", które oznacza czynić coś twardym, twardszym (por. Nowy Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002). Wskazać także należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, zgodnie z którym przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tym składzie w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje powyższe cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu. Niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (tak też: NSA w ww. wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. A zatem mamy tutaj do czynienia z obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę trafnie skutkowało zastosowaniem przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też w świetle powyższego również i zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię jawi się, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jako całkowicie nieusprawiedliwiony. Za usprawiedliwione nie mogły zostać uznane także dwie ostatnie podstawy kasacyjne. Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji są obarczone wadą nieważności, gdyż nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do inwestora, zaś został skierowany do niej jako współwłaściciela nieruchomości oraz do S.P. jako do współwłaściciela, mimo że na datę wydania decyzji wyżej wskazany przestał mieć jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości. Stosownie do normy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przede wszystkim, w kontekście tych zarzutów zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zobacz: wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 83/16 publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast norma art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48. Przepis ten jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135). Niemniej jednak w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń faktycznych. Nie ustalił bowiem jaki tytuł prawny do przedmiotowych działek przysługiwał inwestorowi i czy nadal mu przysługuje. Nie ustalił także, kto jest właścicielem nieruchomości. A zatem kwestia podmiotu, na który możliwe będzie nałożenie obowiązku rozbiórki pozostaje otwartą. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, iż z powodów wyżej przedstawionych wniesiona skarga kasacyjna nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem w tej sprawie oparł swoje rozstrzygnięcie o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Stąd też wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.