II OSK 450/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr. ), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2259/02 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymaną następnie w mocy kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza L. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie ustalenia dla nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. [...], warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie 6 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, wbudowanymi lub dobudowanymi w zabudowie szeregowej lub zespolonej w lokalizacji oznaczonej na załączniku graficznym. Uzasadniając stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podało, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr LXXIII/166/94 z dnia 11 maja 1994 r. Rady Miejskiej L. (Dz.Urz. Woj. poznańskiego Nr 12, poz. 116). Wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, określił symbolem C 40 MN oznaczającym teren istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, na którym uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wymagało uprzedniego przeprowadzenia wtórnych podziałów i zaprojektowania dodatkowej sieci ulic w drodze opracowania planu szczegółowego lub planów realizacyjnych. Takie działania w sprawie nie miały miejsca. Organ stwierdzający nieważność wyjaśnił w uzasadnieniu własnej decyzji, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zna już pojęć "plan realizacyjny" i "plan szczegółowy" i dlatego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno być poprzedzone opracowaniem wprowadzanego tą ustawą "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tylko takie podejście gwarantowałoby "zrównoważony rozwój" terenu objętego decyzją, czego nie gwarantuje wprowadzenie zabudowy w poszczególnych, małych fragmentach obszaru oznaczonego na planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem C 40 MN. Za nieistotne dla sprawy organ uznał podniesione przez Burmistrza L. argumenty w postaci zrealizowania inwestycji i sprzedaży wybudowanych mieszkań na rzecz osób trzecich. Na wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. U., reprezentujący realizującą inwestycję firmę "B.". Skarżący podniósł, że zrealizowana już inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla terenów oznaczonych symbolem C 40 MN budownictwo jednorodzinne oraz zieleń i taki rodzaj zabudowy został ustalony w decyzji z [...] listopada 1999 r. Skarżący wskazał też, że ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera już podziału na miejscowe plany ogólne i szczegółowe stwierdzając w art. 13 ust. 1, że w przypadku braku planu miejscowego określenie przeznaczenia i warunków zagospodarowania przestrzennego następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze podkreślono też, że działka budowlana, na której zrealizowano inwestycję, ma dostęp do dróg publicznych. W skardze podniesiono też, że wobec wybudowania i oddania do użytku budynków na działce objętej decyzją, decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki. W związku z tym skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyniku reformy sądownictwa administracyjnego stał się właściwy do rozpoznania sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2002 r. a także zasądził od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 50 zł kosztów postępowania. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Burmistrza L. z [...] listopada 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem C 40 MN dla inwestycji polegającej na wzniesieniu 6 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może być uznana za sprzeczną z ustaleniami tego planu. Obowiązująca w dacie wydania tej decyzji ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała już podziału planów miejscowych na ogólne i szczegółowe ani planów realizacyjnych, a więc istniejący w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu zapis o konieczności sporządzenia tych planów nie mógł stanowić już podstawy dla wydawanych zgodnie z nimi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu błędnie uznało, że gmina winna opracować dla terenu objętego zapisem C 40 MN nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo istnienia już takiego planu uchwalonego przez Radę Miejską miasta L. uchwałą nr LXXIII/166/94 z dnia 11 maja 1994 r. Plan ten mógł stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Działka, dla której wydano zakwestionowaną decyzję posiadała dostęp do ulicy 11-go Listopada i nie istniała konieczność projektowania dodatkowej sieci ulic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżonej decyzji Burmistrza L. nie można zarzucić sprzeczności z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przepisy art. 41, 42 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Od wymienionego wyroku Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło skargę kasacyjną. Zarzuciło w niej obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca tę skargę odwołała się do zajmowanego wcześniej stanowiska podnosząc, iż prawidłowa wykładnia przepisów, w tym obowiązującego dla terenu inwestycji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, że po dniu 1 stycznia 1995 r. zostanie opracowany dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest to warunek umożliwiający ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienne, zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stanowisko prowadzi do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) oraz art. 1 i 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99). Skarżące Kolegium zarzuciło następnie naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) określającego, iż władztwo planistyczne przysługuje gminie. Naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało również, zdaniem SKO, na akceptacji zabudowy wielorodzinnej na terenie zastrzeżonym dla zabudowy jednorodzinnej. Skarżące Kolegium nie wskazało jakie przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd, lecz ogólnie określiło, iż naruszenie ich miało miejsce przez nierozważenie treści całego materiału dowodowego oraz pominięcie faktu, iż w sprawie nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej strona zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, jeżeli uchybienie tym ostatnim przepisom mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe postawienie zarzutu w skardze kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, uzasadnieniu tego zarzutu i wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym związany podaną w skardze podstawą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), to znaczy, iż bada tylko czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w skardze konkretnych przepisów i nie może z urzędu podejmować badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z takich podstawowych założeń co do roli i kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach wszczętych skargą kasacyjną należy uznać, iż skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2004 r. jest nieuzasadniona. Zarzucając obrazę przepisów o postępowaniu skarga nie konkretyzuje tego zarzutu i nie wskazuje żadnego przepisu procesowego naruszonego przez Sąd. Postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest o tyle niezrozumiały, że wskazana ustawa w ogóle nie zawiera takiego przepisu (art. 18 ust. 1 nie zawiera żadnych punktów). Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi kasacyjnej nie może domyślać się jaki zarzut rzeczywiście zamierzała postawić strona i nie może ani prostować ani uzupełniać wniesionej przez nią skargi. Również zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 1 i 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie można uznać za uzasadnione. Zarzut naruszenia pierwszej z tych ustaw wyklucza zarzut naruszenia drugiej i odwrotnie. Rozstrzygając konkretną sprawę Sąd I instancji nie naruszył ani przysługującego gminie władztwa planistycznego ani zasad zrównoważonego rozwoju czy wymagania ładu przestrzennego. Zaskarżony wyrok uznał bowiem, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne. Orzeczenie to w żaden sposób nie naruszyło wskazanych wyżej zasad zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).