II OSK 459/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 372/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną II OSK 459 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2008 r., którą to decyzją orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., którą to decyzją u K. T. nie stwierdzono choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w ww. rozporządzeniu. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie ustalił, że K. T. była w latach 1973- 1975 zatrudniona na stanowisku sprzedawcy w [...] oraz w latach 1979- 1985 na stanowisku fakturzystki w [...]. Podczas pracy w tych zakładach nie była narażona na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia. W latach 1986- 1995 pracowała w [...] na stanowiskach: składacza na aparatach kodujących, operatora fotoskładu. Od 1996 r. do 2006 r. była zatrudniona w [...] na stanowisku operatora naświetlarki i podczas wykonywania obowiązków zawodowych miała kontakt z wywoływaczem i utrwalaczem do filmów poligraficznych oraz wywoływaczem do odbitek próbnych. W toku postępowania na skutek przeprowadzonych u K. T. badań, Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie orzeczeniem lekarskim z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej wskazanej w punkcie 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Następnie w trybie odwoławczym przeprowadzono ponowne badanie K. T. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, w wyniku, którego w dniu [...] lipca 2008 r. wydane zostało orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono brak rozpoznania u K. T. choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, nie zostały spełnione przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż lekarze orzecznicy nie znaleźli podstaw do rozpoznania u badanej choroby wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych- astmy oskrzelowej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji poinformował, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, na wniosek jednostki orzeczniczej I stopnia, konsultował przypadek choroby i stanowisko tej placówki zostało uwzględnione w orzeczeniu lekarskim Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie. Natomiast nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sugestia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, że w przypadku, gdy u pacjentki istotnie występowała w przeszłości nieswoista nadreaktywność oskrzeli, to mogła nasilać jej dolegliwości ze strony układu oddechowego podczas kontaktu z czynnikami o działaniu drażniącym podczas pracy w charakterze operatora naświetlarki. Nadreaktywność oskrzeli oraz przewlekłe proste zapalenie oskrzeli nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych, więc nie może być rozpatrywany ich związek przyczynowy ze środowiskiem pracy. Organ II instancji wskazał również, że analiza składu chemicznego wywoływaczy do filmów, z którymi miała kontakt K. T. jako operator naświetlarki wykazała, iż nie zawierają one czynników, które mogą wykazywać działanie alergizujące. Stanowisko to było zgodne z opinią zawartą w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu o ujemnym wyniku testów skórnych z alergenami środowiska pracy badanej. Organ stwierdził ponadto, iż zarówno w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, jak i w karcie wypisowej ze szpitala brak jest sformułowania dotyczącego rozpoznania astmy oskrzelowej, a w orzeczeniu ww. jednostki podano jedynie, że próba prowokacyjna z histaminą wypadła słabo dodatnio, co wskazuje na nadreaktywność spastyczną oskrzeli małego stopnia. Nadreaktywność oskrzeli została potwierdzona również w dołączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej pacjentki, tj. zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r. Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie. W karcie wypisowej ze szpitala w Sosnowcu poinformowano, że w związku ze stwierdzeniem u K. T. przewlekłego prostego zapalenia oskrzeli, brak jest podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. T., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, pomimo występowania w niniejszej sprawie wielu nieścisłości, organy administracyjne nie podjęły żadnych kroków w celu ich wyjaśnienia, a orzeczenia lekarskie wydane przez ośrodki medyczne w Łodzi i Sosnowcu nie zasługują na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo podniesiono, że wobec skarżącej nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż lekarze orzecznicy nie znaleźli podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych t.j. astmy oskrzelowej. Skarżąca była dwukrotnie badana w jednostkach orzeczniczych, gdzie zgodnie orzeczono o braku podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. Ponadto zdaniem Sądu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nie naruszyły także przepisów postępowania, nie korzystając z uprawnienia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., gdyż orzeczenie w sprawie choroby zawodowej zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W szczególności w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzono, że próba prowokacyjna z histaminą wypadła słabo dodatnio, co wskazuje na nadreaktywność spastyczną oskrzeli małego stopnia. Nie istniała, zatem potrzeba ewentualnego uzupełnienia orzeczenia lekarskiego w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zakresie przeprowadzonej próby z histaminą. Ponadto zauważono, iż podczas hospitalizacji w trakcie zgłaszanej duszności nad polami płucnymi nie stwierdzono typowych dla napadu astmatycznego patologicznych zmian osłuchowych, natomiast testy skórne z pospolitymi alergenami wziewnymi oraz alergenami środowiska pracy badanej (tj. składnikami wywoływaczy i utrwalaczy poligraficznych) wypadły ujemnie. W oparciu o przeprowadzoną diagnostykę orzeczono, że brak jest dostatecznych podstaw do rozpoznania u skarżącej astmy oskrzelowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, orzekające w niniejszej sprawie, były związane ostatecznym orzeczeniem lekarskimi o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to istniała podstawa do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpoznaniu sprawy nie stanowiła przeszkody okoliczność, iż wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., bowiem Trybunał orzekł zarazem, iż przepisy te utracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast jak wskazywał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ma ten skutek, że w okresie dwunastu miesięcy od ogłoszenia wyroku w organie promulgacyjnym przepisy te (o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę), mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności, winny być przestrzegane i stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. T., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż organy administracji, a następnie Sąd oparły swe ustalenia na dokumentacji lekarskiej mimo wykazanej przez skarżącą rozbieżności w stawianych rozpoznaniach. Zdaniem skarżącej zaświadczenia lekarskie z Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie stwierdzające wprost, że jest chora na astmę oskrzelową i że może dochodzić do nasilenia dolegliwości w przypadku narażenia na czynniki drażniące stoją w jaskrawej sprzeczności z treścią orzeczeń Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. W wypadku wystąpienia tak zasadniczych rozbieżności w rozpoznaniach lekarskich obowiązkiem organów administracyjnych było w ocenie skarżącej dołożenie wszelkich starań zmierzających do ich wyjaśnienia, także w drodze kolejnego uzupełnienia materiału dowodowego. Czynności jednak tych nie podjął organ odwoławczy, który nie zażądał od jednostek orzeczniczych uzupełnienia materiału dowodowego. Z treści tych orzeczeń nie wynika, aby zaświadczenia lekarskie wystawione przez Instytut Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie były znane orzekającym w sprawie jednostkom medycznym, tym bardziej iż noszą one daty [...] lipca 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. Zdaniem skarżącej istnieje więc duże prawdopodobieństwo, że Instytut w Sosnowcu nie dysponował pełną dokumentacją medyczną. Ponadto, jak stwierdziła skarżąca, Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze i w kolejnych pismach procesowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, wnosząc o jej oddalenie w całości i wskazując, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a które by przeoczył Sąd pierwszej instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym Warszawa – Żoliborz o odszkodowanie na rzecz skarżącej. Pełnomocnik organu wniósł o nieuwzględnienie powyższego wniosku. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania, albowiem wynik sprawy o odszkodowanie na rzecz skarżącej nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji, której przedmiotem jest stwierdzenie istnienia choroby zawodowej (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż skarżony wyrok z dnia 28 maja 2009 r., a następnie i wniesiona skarga kasacyjna z dnia 27 listopada 2009 r., sporządzone zostały po dacie wydania i opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygnatura P 23/07, opublikowano: OTK-A 2008/5/82, Dz. U. RP 2008/116/740). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie był upoważniony do zastosowania, przy braku wskazania stosownych podstaw skargi kasacyjnej, do stosowania bezpośrednio przepisów art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienia wyroku Trybunału z dnia 19 czerwca 2008 r., bowiem w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną wniesiono po wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności z Konstytucją między innymi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., a więc aktu normatywnego na podstawie, którego została wydana kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości zastosowania w warunkach niniejszej sprawy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 (publ.ONSAiWSA 2010/2/16). Powyższa uwaga jest konieczna ze względu na zarzuty przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej i z uwagi na to, iż Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do dokonania oceny wniesionej kasacji w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., a to wobec stwierdzenia, że brak jest w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną, w pierwszej kolejność odnieść należało się do sposobu przedstawienia postawionego w niej zarzutu, opartego na naruszeniu przepisów postępowania, a więc na przesłance, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując przepisy postępowania, które zostały w ocenie autora kasacji naruszone, powołał się on m.in. na art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., a więc przepis stanowiący podstawę do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Autor kasacji żadnej normy prawa materialnego we wniesionej kasacji jednak nie powołał. Natomiast w dalszej części tego zarzutu autor kasacji powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. z przepisami procesowymi tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy tak sformułowanym zarzucie, ocena przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej mogła odnosić się tylko do wymienionych przez jej autora przepisów procesowych. Stwierdzić trzeba, iż wymieniony w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku, lecz jedynie przyznaje, jako wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy, uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ale tylko z dokumentów, w razie wystąpienia istotnych wątpliwości, dla których wyjaśnienia niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, jak również przy założeniu, że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia prowadzonego w sprawie postępowania. Wyjątkowość tej instytucji przejawiać się będzie przede wszystkim w tym, iż ustalenie stanu faktycznego poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego należy do obowiązków organów administracyjnych w toku prowadzonego przez nie postępowania, natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego pozostaje kontrola, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Celem wprowadzenia, więc przez ustawodawcę regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. było wyposażenie sądów administracyjnych w narzędzie kontrolne postępowania administracyjnego poprzez sprawdzenie prawidłowości ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego w przypadku pojawiających się wątpliwości, a nie przeprowadzenie tego postępowania przez Sąd w celu merytorycznego rozstrzygnięcia załatwionej decyzją administracyjną sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 482/05, niepubl. oraz z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 861/08, niepubl.). W okolicznościach niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącej, powołując się na zaświadczenia lekarskie wystawione przez lekarzy z Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie, starał się wywieźć, iż nieznajomość treści tych zaświadczeń przez organy administracyjne orzekające w sprawie, spowodowała wydanie decyzji bez oparcia się o kompletny materiał dowodowy, a do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle się nie ustosunkował. Argumentacja taka nie mogła jednak skutecznie podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu, gdyż powyższe zaświadczenia nie stwierdzały istnienia choroby spowodowanej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zawodowa etiologia stwierdzonego u skarżącej schorzenia została wykluczona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i to ustalenie w postępowaniu sądowym nie zostało przez skarżącą skutecznie podważone. Tym samym nie można było zakwestionować ustaleń dokonanych przez organy o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Wbrew wywodom strony wnoszącej kasację Sąd pierwszej instancji dokonując oceny kontrolowanej w sprawie decyzji, nie uchybił przy tym dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku zawierało wszystkie wymienione w tym przepisie elementy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.