II OSK 482/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Janina Kosowska (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 902/02 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Gd 902/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie wymeldowania z miejsca stałego pobytu. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. o wymeldowaniu M. M. z dziećmi O. i S. z miejsca stałego pobytu w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. Z uzasadnień podjętych decyzji wynikało, że M. M. z małoletnimi dziećmi wyprowadziła się z opisanego lokalu, w którym zamieszkiwała dotychczas z byłym mężem Z. M. i dobrowolnie zrezygnowała z pochodnych uprawnień do tego lokalu, przenosząc swoje centrum życiowe do K. O dobrowolnym opuszczeniu lokalu i rezygnacji z uprawnień do przebywania w nim świadczyło niewystąpienie na drogę sądową o przywrócenie utraconego posiadania lokalu. W odwołaniu, a następnie w skardze, adresowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, M. M. zarzuciła, że decyzję o wymeldowaniu podjęto z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniosła, iż nie zrezygnowała z uprawnień do spornego lokalu i wyjaśniła, że opuściła go czasowo w związku z podjęciem pracy w K., do którego codzienne dojazdy z P. są zbyt uciążliwe. Zauważyła, iż miejsce jej pobytu było przez cały czas trwania postępowania administracyjnego znane. Skarżąca wraz z dziećmi jest bowiem zameldowana czasowo w K. od dnia 11 lutego 2002 r. do dnia l kwietnia 2004 r. bez zamiaru zmiany miejsca stałego pobytu. W konsekwencji, skarżąca stwierdziła, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności faktyczne uzasadniające orzeczenie o wymeldowaniu jej oraz jej małoletnich córek z miejsca stałego pobytu. Wskazała ponadto, iż podjęcie próby wymeldowania dzieci z tego lokalu godzi w ich dobro. Zauważyła również, iż w sytuacji czasowego przebywania poza miejscem stałego pobytu w związku z pracą, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 7 ust. l i art. 8 ust. l pkt l ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżąca podniosła ponadto, że powołana ustawa nie zawiera określenia ,,centrum życiowe", zatem posługiwanie się tym pojęciem przez organy meldunkowe jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa, uznał wniesioną skargę za zasadną. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlegała ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż naruszenie prawa materialnego i procesowego, jakiego dopuściły się organy podejmujące decyzję o wymeldowaniu M., S. i O. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. polegało na niedostatecznym i jednostronnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz wyciągnięciu wniosków sprzecznych z przyjętymi ustaleniami, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd I instancji wskazał, iż z oświadczenia skarżącej z dnia 3 stycznia 2002 r. oraz jej odwołania wynika, że opuściła ona lokal, w którym wcześniej zamieszkiwała rodzina, w związku z podjęciem pracy zawodowej w K. Zgodnie też z pismem Komisariatu Policji w K. z dnia 3 stycznia 2002 r. skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego była w trakcie załatwiania pobytu czasowego w K. przy ul. [...], gdzie zgodnie z potwierdzeniem Urzędu Miejskiego w K. z dnia 11 lutego 2002 r. została ostatecznie zameldowana na pobyt czasowy od dnia 11 lutego 2002 r. do dnia 1 kwietnia 2004 r. W świetle tych okoliczności faktycznych, Sąd stwierdził, iż organy orzekające wadliwie zastosowały w niniejszej sprawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przyjmując, że M. M. spełniła przesłanki do wymeldowania określone w tym przepisie. Wskazany przepis uprawnia bowiem do podjęcia decyzji o wymeldowaniu wyłącznie osoby, która opuściła lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się albo opuściła lokal bez wymeldowania na okres co najmniej 6 miesięcy bez wskazania nowego miejsca pobytu. Dodatkowo Sąd wskazał, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie opuszczenia lokalu w P. przez małoletnie dzieci - S. i O., o których Z. M. w piśmie z dnia 10 stycznia 2002 r. pisał, że przyjeżdżają do niego na wakacje, święta i w odwiedziny. W ocenie Sądu, wobec małoletniości dzieci trudno jest mówić o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu przez nie lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Sąd zauważył ponadto, iż w orzeczeniu o rozwodzie małżonków M. nie zostało wskazane wprost miejsce zamieszkania dzieci stron. Z. M. ma natomiast jedynie prawo współdecydowania o wszystkich istotnych sprawach dotyczących wychowania i wykształcenia dzieci. Stąd jego wniosek o ich wymeldowaniu wymagał potwierdzenia przez M. M., której Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Na zakończenie, Sąd zauważył, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca zaprzeczała aby zrezygnowała z uprawnień do lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., przydzielonego jako mieszkanie funkcyjne Z. M. decyzją Naczelnika Zakładu Karnego w P. z dnia [...] listopada 1990 r. W konsekwencji, skoro między byłymi małżonkami istniał w trakcie postępowania spór o uprawnienia do przedmiotowego lokalu, organ administracji przekroczył zakres swej właściwości orzekając, mimo treści umowy najmu z dnia 9 sierpnia 2000 r., że M. M. utraciła uprawnienia do tego mieszkania. Sąd wskazał jednak, iż kwestie te pozbawione są obecnie znaczenia prawnego w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, stwierdzającego niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. l i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, iż w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ ewidencyjny powinien zbadać, czy M. M. opuściła opisany wyżej lokal bez dopełnienia obowiązku meldunkowego oraz zapewnić w jego toku właściwą reprezentację dla małoletnich dzieci S. i O. M. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Z. M. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego zgłosił zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnie oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy przez jego pominięcie, a ponadto niezastosowanie w sprawie art. 26 § 1 kc, 2) naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie przytoczonych w skardze okoliczności faktycznych oraz dowolne przyjęcie, że organy administracji niedostatecznie i jednostronnie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy (art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a ponadto przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu zmierzającego do ustalenia, czy M. M. podjęła w K. pracę na czas określony, czy na czas nieokreślony oraz czy mieszkanie w K. przy ul. [...] jest mieszkaniem służbowym (art. 106 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie od M. M. na rzecz Z. M. kwoty 1.335,00 zł z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dowodząc niesłuszności wyroku Sądu I instancji, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd ten pominął fakt, iż M. M. opuściła miejsce stałego w połowie sierpnia 2000 r. w P. i zamieszkała w K. bez oficjalnego zawiadomienia o tym Burmistrza Miasta N. Wskazując przyczyny opuszczenia miejsca stałego zameldowania w P. podniosła, iż z chwilą otrzymania rozwodu zmuszona była wyprowadzić się z tego lokalu, ponadto zmiana miejsca pobytu spowodowana była podjęciem pracy w Zakładzie Karnym w K. oddalonym od P. o 50 km. W ocenie pełnomocnika skarżącego z powyższego oświadczenia wynika, że M. M., opuszczając mieszkanie w P., nie miała zamiaru do niego wrócić, bowiem chciała uniknąć nieporozumień z byłym mężem. Na pobyt czasowy w K. zameldowała się natomiast dopiero w trakcie postępowania administracyjnego, podczas gdy przebywała tam wraz z dziećmi już od półtora roku. Faktowi tymczasowego zamieszkiwania w K. przeczą ponadto, załączone do skargi, zaświadczenia ze szkół dzieci, z których wynika, że zostały one przekazane do szkół w K. i tam się uczą. Okoliczności te świadczą natomiast o tym, że organy administracji publicznej zastosowały właściwie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie mógłby ewentualnie znaleźć zastosowanie także art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Pełnomocnik zauważył ponadto, iż Sąd, mając wątpliwości co do okoliczności fatycznych niniejszej sprawy, mógł z urzędu przeprowadzić dowód uzupełniający poprzez zwrócenie się do Zakładu Karnego w K. w celu wyjaśnienia, czy M. M. podjęła pracę na czas określony, czy na czas nieokreślony oraz czy mieszkanie w K. przy ul. [...] jest mieszkaniem służbowym. Ustalenie, że M. M. zatrudniona jest na czas nieokreślony przeczyłoby bowiem tymczasowemu charakterowi pobytu w K. Wskazał również, iż zgodnie z wyrokiem rozwodowym z dnia 29 grudnia 1999 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi O. i S. Sąd powierzył M. M. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że to ona jest ustawowym przedstawicielem tychże dzieci. Według art. 26 § 1 kc, miejscem zamieszkania dziecka jest natomiast miejsce zamieszkania tego z rodziców, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, czyli M. M. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem Sądu, zgodnie z którym organy administracji przekroczyły zakres swej właściwości ustalając, że M. M. utraciła uprawnienia do spornego mieszkania. Uznał też, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpatrując skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu. Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2002 r., który na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960), orzekł o wymeldowaniu M. M. wraz z dziećmi z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. Zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy to uprawnienie do przebywania w lokalu, z którego ma nastąpić wymeldowanie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, było możliwe w dwóch stanach faktycznych. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, iż zaistniał pierwszy z nich. Powyższe oznaczało natomiast, iż dla wymeldowania osoby z lokalu niezbędne było ustalenie przez te organy, że w sprawie spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) osoba utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu, 2) trwale i dobrowolnie opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały oraz 3) opuściła miejsce bez wymeldowania się. Wskazać należy, że co do zasady w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego na dzień jej wydania. W niniejszej jednak sprawie w okresie między wydaniem zaskarżonej decyzji, a podjęciem wyroku przez Sąd I instancji, wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, stwierdzający niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału stworzyło natomiast nową sytuację prawną. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczało bowiem, że z dniem 19 czerwca 2002 r., przepis art. 9 ust. 2 ustawy, jako regulacja niekonstytucyjna, nie powinien mieć zastosowania w sprawach meldunkowych. Pomimo zatem tego, że przedmiotowy wyrok nie odnosił się bezpośrednio do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jego wejście w życie miało bezpośredni wpływ na zakres jego stosowania. Przepis ten, pomimo braku dostosowania jego treści do nowej sytuacji prawnej, nie mógł być bowiem stosowany w części, w jakiej odsyłał do art. 9 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowało faktycznie, iż przestała istnieć przesłanka związana z utratą uprawnienia wymienionego w art. 9 ust. 2 tej ustawy, czyli utratą prawa do lokalu. W tych natomiast warunkach przepis art. 15 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy administracji publicznej nie powinien być uznany za prawidłową podstawę prawną podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. W tej też sytuacji, Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie prawa dające w świetle art. 145a § 1 kpa podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, a zatem przepisu, do którego odsyła przepis art. 15 ust. 2 i który kształtuje jego treść, uznać należało bowiem za uzasadnioną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym z wejściem w życie przedmiotowego wyroku kwestia posiadania uprawnień do lokalu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie. Ocena Sądu co do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. na określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłanki wymeldowania była zatem prawidłowa. Prawidłowe było tym samym w tym warunkach i konieczne zarazem uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji. Mimo zatem nie w pełni prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie uznać należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe również w pozostałym zakresie. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku oparcia decyzji o wymeldowaniu o przesłankę opuszczenia lokalu bez wymeldowania, dla rozstrzygnięcia nie są obojętne okoliczności, w jakich doszło do wyprowadzenia się, a tym samym przyczyny wyprowadzenia się oraz zamiar osób podlegających obowiązkowi meldunkowemu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zauważył, iż organy administracji niedostatecznie i jednostronnie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, ponadto nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie opuszczenia lokalu w P. przez małoletnie dzieci - S. i O. M. Wskazać należy, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, czyli wynika z własnej woli osoby zmieniającej miejsce pobytu. W niniejszej sprawie, zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji, wyjazd M. M. z dziećmi do K. spowodowany był podjęciem tam przez nią pracy oraz zachowaniem byłego męża. W K. M. M. zameldowała się wraz dziećmi na pobyt czasowy. Fakt uczynienia tego dopiero w trakcie postępowania administracyjnego nie przesądza jeszcze o tym, że pobyt w K. nie ma charakteru czasowego, świadczy jedynie o naruszeniu przewidzianych ustawą terminów do wypełnienia obowiązku meldunkowego. Zauważyć należy, że z reguły przebywanie w innej miejscowości w celu wykonywania pracy lub pobierania nauki nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu inne okoliczności, wskazujące na zamiar związania z miejscem pobytu czasowego. W niniejszej natomiast sprawie, w świetle niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji, trudno jest zaprzeczyć temu, że małoletnie dzieci - S. i O. M. nie przestały przebywać w lokalu w P. Powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w oświadczeniu Z. M. z dnia 10 stycznia 2002 r. Wszystkie te okoliczności, wymagały zatem, jak słusznie zauważył Sad I instancji, rozważenia w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej, tym bardziej, że co dodatkowo zauważyć należy miejsce pobytu dziecka - stałego, czy też czasowego, należy odróżnić od miejsca jego zamieszkania w znaczeniu kodeksu cywilnego. W konsekwencji, za nieskuteczny uznać należy nie tylko, oparty na art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia przepisów postępowania, sprowadzający się do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej, lecz również zarzut naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W dalszej kolejności za chybiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 powołanej ustawy poprzez niewypełnienie przez Sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu. Na wstępie, wskazać należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na tej podstawie prawnej nie może jednak prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Jeżeli bowiem zachodzi potrzeba przeprowadzenia takich ustaleń to Sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. W niniejszej sprawie, ustalenie okoliczności wskazanych przez pełnomocnika skarżącego, jako mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie mogły być zatem przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, gdyż do ustalenia okoliczności tego rodzaju zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 § 1 kpa organy administracji publicznej. Jednocześnie zauważyć należy, że nie w każdych okolicznościach zawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony oznaczać będzie, że pracownik ma zamiar stałego pobytu w miejscowości, w której wykonuje pracę. W kwestii reprezentacji małoletnich dzieci zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że ich przedstawicielem ustawowym jest M. M., której na mocy wyroku rozwodowego powierzone zostało wykonywanie nad nimi władzy rodzicielskiej (art. 30 § 2 kpa w związku z art. 98 § 1 kro). W konsekwencji w toku postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej nie mogą zapominać, że M. M. występuje nie tylko jako strona tego postępowania, lecz ponadto jako przedstawiciel ustawowy małoletnich S. i O. M. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.