II OSK 459/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 744/17 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] 2017 r. ; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. kwotę 1.570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 744/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. (dalej: Spółdzielnia) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: WWINB) z dnia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. 2017r. w sprawie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w P. 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "Pr. bud.") nakazał Spółdzielni przywrócenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. U. [...] do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę jego części, to jest całej przegrody zamontowanej na terenie drogi komunikacji ogólnej przed lokalami nr [...] i [...]. W uzasadnień decyzji organ wskazał, że realizacja przegrody wyczerpuje definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a Pr. bud., a wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto wykonana przegroda narusza wymagania określone w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "r.w.t."), a doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga rozbiórki wykonanej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia zarzucając błędne zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy oraz błędne uznanie, że naruszone zostały wymagania techniczne dla dróg ewakuacji i zachodzi potrzeba rozbiórki zabudowy. Decyzją z dnia [...] 2017r. WWINB na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji w zakresie kwalifikacji spornych robót oraz przyjętego trybu postępowania, jak i zasadności nałożonego nakazu rozbiórki, wobec naruszenia § 242 ust. 1 i 2 r.w.t. Skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółdzielnia jako zarządcą nieruchomości wspólnej, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnień zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że postawienie przegrody na korytarzu budynku stanowiło jego przebudowę, bowiem zmianie uległy parametry użytkowe budynku w zakresie szerokości drogi ewakuacyjnej. Roboty te były objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec braku takiego pozwolenia zasadnie organ wszczął procedurę z art. 51 ust. 1 Pr. bud. Sąd zwrócił uwagę, że w stałej przegrodzie ruchome jest tylko skrzydło drzwiowe o szerokości 0,88 m, co powoduje, że szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej jest mniejsza od tej która wynika z § 242 ust. 2 r.w.t. Na marginesie sprawy Sąd wskazał również na możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. 1960.30.168, z późn. zm.; dalej zwaną k.p.a.) które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, skutkujące uznaniem przez Sąd ustalonego stanu faktycznego za prawidłowy, podczas gdy stan faktyczny w sprawie został ustalony nieprawidłowo, co skutkowało przyjęciem, że postawiona przegroda na korytarzu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie występuje konieczność przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, czyli dokonanie rozbiórki tejże przegrody, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust 1. w zw. z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 Pr. bud. poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędnego zastosowania polegającego na przyjęciu, że zamontowana przez skarżącego przegroda korytarza nie została zawarta w katalogu robót budowlanych i obiektów zwolnionych od robót budowlanych, a w związku z tym uznanie, iż dokonana przez skarżącego przegroda jest robotą budowlaną wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie istnieje konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez zdemontowanie tejże przegrody; - § 242 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wstawiona przegroda narusza wymagania techniczne przewidziane dla dróg ewakuacyjnych; - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że skarżąca jako właściciel budynku poprzez wydanie zgody na zamontowanie przegrody nie zapewnia oraz nie przestrzega wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zapewniając przy tym osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji, podczas gdy przedmiotowa przegroda nie generuje kwalifikowanych zagrożeń z zakresu ochrony przeciwpożarowej; - § 4 pkt 16) rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 7 czerwca 2010 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamontowanie przegrody na korytarzu stanowi czynność, która może powodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, czy utrudnianie prowadzenia działania ratowniczego jako element wystroju wnętrz, instalacji czy urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno- budowlanych, podczas gdy zamontowanie przedmiotowej przegrody nie stanowi czynności, która może powodować pożar, jego rozprzestrzenianie się czy utrudnianie prowadzenia działania ratowniczego, jak również nie jest elementem wystroju wnętrz, instalacji czy urządzeniem mającym na celu zmniejszenie drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Na tej podstawie skarżaca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy, że istotą postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i do tego w pierwszej kolejności powinien dążyć organ nadzoru budowlanego prowadząc takie postępowanie. Dopiero w sytuacji ustalenia braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest nałożenie najdalej idącego obowiązku w postaci rozbiórki, czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania ograniczyły się jedynie do ustalenia, że zamontowana przegroda zmniejsza szerokość drogi ewakuacyjnej w sposób niezgodny z § 242 ust. 2 r.w.t. i stwierdzenie, że jedynym sposobem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem jest przywrócenie stanu poprzedniego, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśniając przyjętego w tym zakresie stanowiska. Natomiast jak wynika z § 242 ust. 2 r.w.t dopuszczalne jest zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Biorąc pod uwagę, że sporna zabudowa ogranicza drogę ewakuacji dla osób zamieszkujących w dwóch lokalach mieszkalnych, przepis ten może znaleźć w sprawie zastosowanie i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zbędne było dokonywanie w tym zakresie dodatkowych ustaleń, chyba, że strona wykazałaby, że w tych lokalach zamieszkuje większa od określonej w tym przepisie liczba osób. Wskazując na treść powyższego przepisu organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy istnieje możliwość dostosowania spornej zabudowy do wskazanych w przepisie parametrów w zakresie wysokości oraz szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej. Nie poczyniły również żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami przeciwpożarowymi wskazanymi przez Sąd I instancji, nie odnosząc się również w żaden sposób do stanowiska przedłożonego przez skarżącą kasacyjnie w tym zakresie. Stąd zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia powołanych przepisów przeciwpożarowych, ale jedynie na marginesie sprawy wskazał, że zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej może generować również kwalifikowane zagrożenie, które sankcjonowane jest przez wskazane przepisy przeciwpożarowe. Nie mógł jednak zająć jednoznacznego stanowiska, wobec braku ustaleń organów w tym zakresie. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Nietrafny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na błędną kwalifikację wykonanych robót budowlanych oraz zastosowaną procedurę legalizacyjną ( art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 , art. 29 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) pomijając jego wadliwą konstrukcję ( brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Prawidłowo bowiem Sąd I instancji wskazał, że wykonane roboty budowlane w postaci wykonania przegrody oddzielającej część korytarza stanowi przebudowę budynku. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Pr. bud. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym ( por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 924/17, LEX nr 2452241). Takim parametrem użytkowym jest również układ korytarza w budynku wielorodzinnym, stąd też wydzielenie części korytarza na odrębne pomieszczenie, połączone ze zmianą sposobu korzystania z tej części korytarza, powoduje zarazem zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, co należy kwalifikować jako przebudowę (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1972/14, LEX nr 2081353 oraz wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1033/13, LEX nr 1592110). Niezależnie od tego trafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że zmiana w zakresie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej stanowi również zmianę w zakresie warunków technicznych. Prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w dacie ich wykonania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, stąd właściwy tryb postępowania z art. 50-51 Pr. bud. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego ustalą czy jest możliwe doprowadzenie istniejącej zabudowy do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami przeciwpożarowymi, odnosząc się w tym zakresie do przedłożonej przez skarżącą stanowiska rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.