II OSK 924/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. i P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 953/16 w sprawie ze skargi K. H. i P. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, oceny technicznej i ekspertyzy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 953/16 po rozpoznaniu skargi K. H. i P. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, oceny technicznej i ekspertyzy uchylił zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. znak [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (PINB) o udzielenie informacji dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w zabytkowym pałacu w O. S., polegających m.in. na stworzeniu pokoi oraz apartamentów hotelowych na piętrze pałacu. Według ustaleń PINB we W. współwłaścicielami działki nr [...] w O. S. są K. R.-H. i P. H.. Obiekt został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2016 r. ustalono, że w poziomie II piętra budynku znajduje się 5 pokoi hotelowych, w poziomie półpiętra pomiędzy I a II piętrem znajduje się 1 pokój hotelowy oraz w poziomie I piętra znajduje się 1 pokój hotelowy. Wszystkie pokoje wyposażone są w łazienki. Przedstawiciel [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oświadczyła do protokołu, że wykonanie ścianek działowych wymagało zgody konserwatora zabytków, gdyż wszystkie roboty budowlane wykonane w zabytku wymagają zgody tego organu, natomiast zgoda taka nie została wydana. Z kolei P. H. oświadczył, że pokoje hotelowe istnieją od około 6 lat i są użytkowane jako gościnne, ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem, że wykonanie ścianek działowych wymagało zgody konserwatora zabytków. Jego zdaniem wykonanie lekkich ścianek działowych nie naruszających i nie oddziałujących na konstrukcję nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. PINB we W. zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu 1 lipca 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu położonego na działce nr ewid. [...] w O. S., polegającej na wydzieleniu 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi. Nadto do akt sprawy włączono odpisy pism z prowadzonego w 2011 r. postępowania dotyczącego wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie ww. budynku pałacu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] PINB w W., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nakazał K. R.-H. i P. H. przedłożyć w terminie do dnia 1 października 2016 r.: 1) inwentaryzację wykonanych robót przy przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu, polegającą na wydzieleniu 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi w poziomie I piętra, półpiętra Ip./IIp. i II piętra; w szczególności inwentaryzacja powinna zawierać opis wykonanych robót i rysunki pokazujące sposób wydzielenia ww. pokoi hotelowych; 2) ocenę techniczną wykonanych robót przy przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu; ocena techniczna powinna: a) być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, b) zawierać oświadczenie, że ocena techniczna została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, c) wskazywać czy zmiana wielkości lub układu obciążeń, spowodowana wydzieleniem ww. 7 pokoi hotelowych, stwarza zagrożenie dla bezpiecznego użytkowania budynku, w szczególności czy niezbędne jest wzmocnienie elementów konstrukcyjnych budynku, d) ewentualnie wskazywać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie budynku; 3) opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącą wpływu wykonanych robót przy przebudowie budynku pałacu oraz wydzielenia 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi na bezpieczeństwo użytkowania budynku pod względem pożarowym. Na powyższe postanowienie K. R.-H. i P. H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) domagając się uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z obowiązkiem przedłożenia inwentaryzacji robót podnieśli, że wykonanie lekkich ścianek działowych nie wymagało zgody konserwatora zabytków, nie została w żaden sposób naruszona masa budynku, w związku z czym nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ściany działowe zostały postawione w pustej przestrzeni i struktura zabytku pozostała nienaruszona. Konserwator zabytków nie zgłaszał wcześniej w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Z tego względu udział w postępowaniu konserwatora zabytków był nieuzasadniony. Ponadto konserwator nie brał udziału w wizji w dniu 28 lipca 2016 r. i stawił się dopiero po oględzinach nieruchomości, bez uprzedzenia inwestorów, zatem trudno uznać za wiążące jakiekolwiek wytyczne tego organu. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz opinii rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego odwołujący się zarzucili błędne ustalenie, że w nieruchomości wydzielono pokoje hotelowe. Podkreślili, że zgodnie z ustawą o usługach turystycznych hotel to obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi. W związku z tym w stosunku do opisywanej nieruchomości nie obowiązują ścisłe wymogi przeciwpożarowe czy sanitarne - nie ma zatem potrzeby pozyskania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w związku z wydzieleniem 7 pokoi gościnnych, gdyż brak jest przepisu prawa nakazującego osobie udostępniającej pokoje gościnne do pozyskania oceny pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, gdyż strony nie prowadzą hotelu. Ponadto nie doszło do zwiększenia wielkości lub zmiany układu obciążeń. Przy stawianiu ścianek działowych usunięto izolację wykonaną z gliny i zastąpiono ją wełną mineralną, która jest dużo lżejsza, zatem nie mogło to spowodować przeciążenia struktury budynku. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie z powodu braku podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia LWINB podzielił dokonaną przez organ I instancji kwalifikację inwestycji jako przebudowy budynku pałacu, wskazał, że wprawdzie pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, niemniej zwolnienie to nie znajduje zastosowania do przeprowadzonych w rozpoznawanej sprawie robót budowlanych, bowiem budynek, w którym je zrealizowano, jest obiektem budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Natomiast w świetle art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, że roboty budowlane zostały zrealizowane bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wykonanie takiego zakresu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 powyższej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, PINB we W. wykazał zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, które przemawiały za wydaniem postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wątpliwości, co do jakości wykonanych bez pozwolenia na budowę robót polegających na przebudowie obiektu wpisanego do rejestru zabytków wynikają z okoliczności, że prace te były prowadzone bez udokumentowanego nadzoru osoby uprawnionej, wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane dla robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z pewnością będą występować w razie samowolnego zrealizowania inwestycji przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych dlatego zasadnym było zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wskazał natomiast, że nałożenie weryfikowanym postanowieniem obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót nie znajduje oparcia w treści art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten upoważnia organy do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie PINB we W. w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego PINB we W. powołał w sposób niepełny podstawę prawną - wskazał wyłącznie przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane bez określenia, w związku z jakimi przepisami szczegółowymi ustawy prowadzone jest postępowanie. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia obok art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB we W. winien dodatkowo wskazać art. 50 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, w którym jest mowa o robotach budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dostrzegając, że w postanowieniu organu I instancji powołano niepełną podstawę prawną, może ten błąd naprawić wskazując właściwą podstawę prawną w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, co zostało uczynione w niniejszym postanowieniu. Podkreślił, że przywołanie niepełnej podstawy prawnej nie może skutkować uchyleniem postanowienia lub decyzji. Nawet błędne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdził, że niepełne uczestnictwo przedstawiciela [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogło skutkować uznaniem oględzin za przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., gdyż podmiot ten nie był stroną postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny wykonanych robót budowlanych pod względem bezpieczeństwa pożarowego bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy obiekt pełni on funkcję hotelu bądź inną funkcję określoną w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 187 ze zm.). Ustawa ta reguluje bowiem wyłącznie warunki świadczenia przez przedsiębiorców usług turystycznych oraz zasady funkcjonowania Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego. Natomiast przepisy określające warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków, do których stosowania kompetencję posiadają organy nadzoru budowlanego, określone zostały w wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) - w dziale VI tego rozporządzenia zatytułowanym "Bezpieczeństwo pożarowe". Zgodnie z § 208 ust. 1 przepisy tego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych. Dla oceny wykonanych w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych bez znaczenia pozostaje okoliczność, jakie nazewnictwo w stosunku do powstałych pomieszczeń zostało zastosowane przez PINB we W.. Istotne jest natomiast zakwalifikowanie tego obiektu do jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. H. oraz P. H., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części, w której utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w pkt 2 i 3, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujących błędnym ustaleniem przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo nakazał skarżącym przedłożenie dokumentów opisanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków przeciwnych, organ nie zbadał czy zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania przedmiotowych dokumentów, jak również ustalił, iż inwestycja była "przebudową" w oparciu o definicje zawarte w słowniku wyrazów obcych autorstwa Władysława Kopalińskiego i w "Słowniku języka polskiego" bez zacytowania definicji w nich zawartych, a nawet bez wskazania nazwy wydawnictwa słowników na które się powołuje, co uniemożliwia stronie ich zweryfikowanie, uznał za dowód w sprawie protokół z oględzin pomimo, że konserwator, która go podpisała nie brała udział w oględzinach; 2) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; 3) art. 15 k.p.a. w wyniku rozszerzenia przez organ II instancji podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia poprzez dodanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez co skarżący zostali pozbawieni prawa wypowiedzenia się co do pełnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo ustalił, iż inwestycja była przebudową; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; 6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 7) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych podczas gdy przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dokumentów wskazanych w powołanym przepisie tj. ocen technicznych lub ekspertyz; 8) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż organ nie wykazał, aby powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego podczas gdy tylko w takich sytuacjach dopuszczalne jest korzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 81 c ust. 2, ponadto organ II instancji błędnie przyjął, że sam fakt, że inwestycja była realizowana samowolnie przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych oznacza, że występują uzasadnione wątpliwości podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego potwierdzić zaistnienie którejkolwiek z tych okoliczności; 9) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż wydzielenie 7 pokoi stanowiło przebudowę, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane; 10) art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie wykładni pojęcia przebudowy z naruszeniem zasady swobody prawa do zabudowy dla osób dysponujących nieruchomością na cele budowlane; 11) błędne zastosowanie wyłącznie wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej wynikającej z ustawy Prawo budowlane przy ustalaniu, czy przedmiotowa inwestycja była przebudową; 12) błędne pominięcie zapisów ustawy o usługach turystycznych, co skutkowało błędnym ustaleniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz że skarżący muszą przedkładać opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, skoro nie prowadzą hotelu, a jedynie pokoje gościnne. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ błędnie zakwalifikował inwestycje jako przebudowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie można zakwalifikować jako przebudowy. W sprawie nie dokonano oceny czy postawienie ścianek działowych, w wyniku czego doszło do zmiany ilości pomieszczeń wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, stanowi zmianę parametrów użytkowych budynku. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a w szczególności nie ustalił czy inwestycja miała jakikolwiek wpływ na obciążenia budynku, zatem błędnie ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową. Postawienie ścianek działowych, które nie stanowią części konstrukcyjnej budynku nie może być zakwalifikowane jako przebudowa. Ścianki działowe można w każdej chwili usunąć i nie będzie to miało żadnego wpływu na ogólną bryłę budynku. Zdaniem skarżących skoro inwestycja została błędnie zakwalifikowana jako przebudowa, organ błędnie ustalił, że było wymagane pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że organ I instancji nie wykazał również, aby zachodziły przesłanki z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, od zaistnienia których zależy uprawnienie organu do żądania dokumentów w tym przepisie wyszczególnionych, zatem nie był w ogóle uprawniony do żądania dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Brak jest jakiegokolwiek dowodu w sprawie, który potwierdzałby istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Stwierdzenie organu, iż sam fakt zrealizowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadnia przekonanie o uzasadnionych wątpliwościach - jest ogólnikowe zwłaszcza, że rok wcześniej konserwator widział ścianki działowe i nie zgłaszał żadnych uwag. W art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały ściśle określone dokumenty, których przedłożenia organ może żądać i są to oceny techniczne i ekspertyzy. Organ nie jest uprawniony do żądania opinii. Brak jest podstawy prawnej nakazania przedłożenia opinii, o której mowa w pkt 3 postanowienia z dnia [...] września 2016 r. Ponadto żądanie przedłożenia opinii jest sprzeczne z art. 36 i 37 ustawy o usługach turystycznych, gdyż wynika z nich, że w stosunku do nieruchomości skarżących nie obowiązują ścisłe wymogi przeciwpożarowe czy sanitarne. Nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania pałacu, zaś organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto skarżący nie zostali poinformowani o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i rozszerzył podstawę prawną o art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Do tej pory skarżący nie byli informowani, iż toczy się postępowanie w tym trybie. Organ zaniechał podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wyjaśnienia pojęcia przebudowy oraz ustaleń czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pałacu, a tym samym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej i zasadę prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia LWINB oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego postanowienia). W myśl tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tzn. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd wyjaśnił, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b-c prawa budowlanego). Zadania te organy nadzoru budowlanego realizują m.in. poprzez kompetencje wynikającą z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma przede wszystkim charakter dowodowy, nie kończy sprawy, ma jedynie poszerzyć i wzbogacić materiał dowodowy, pozwolić na pełniejsze ustalenie stanu faktycznego. Dzieje się tak dlatego, że organy nadzoru budowlanego często na podstawie samych oględzin nie są w stanie ustalić faktycznego stanu technicznego obiektów objętych postępowaniem i jakości wykonanych robót budowlanych, gdyż wymaga to bardziej zaawansowanych i szerszych badań. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest często wykorzystywany w przypadkach wykonania w obiekcie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ obiekt taki zwykle nie posiada żadnej dokumentacji budowy i trudno bez specjalistycznych badań i ekspertyz ustalić jakość wykonywanych robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu budowlanego (wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1584/13). Wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 128/11). W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionej w skardze argumentacji, że inwestycja przeprowadzona w budynku pałacowym na działce nr [...] w O. S., polegająca na wydzieleniu siedmiu pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, nie stanowiła przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane. Skarżący dowodzili, że postawienie ścianek działowych nie stanowiących części konstrukcyjnej budynku nie może być zakwalifikowane jako przebudowa, gdyż można je w każdej chwili usunąć i nie będzie to miało żadnego wpływu na ogólną bryłę budynku. Powołali się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. przykładowo na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12, w którym postawiono tezę, że robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Jednakże w przedstawionej w skardze analizie przeprowadzonych robót budowlanych pominięto istotny fakt, iż wydzielając przy pomocy ścian działowych siedem pokoi urządzono w nich jednocześnie aneksy kuchenne oraz łazienki. W wyniku przeprowadzonych robót doszło zatem nie tylko do zwiększenia ilości samodzielnych pomieszczeń, ale również do ingerencji w instalację wodno-kanalizacyjną oraz sanitarną obiektu, co oznacza, że zmieniły się jego parametry użytkowe i techniczne. Okoliczność ta w pełni uprawniała organ do przyjęcia, iż przeprowadzone roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uprawnione i zgodne z prawem było przyjęcie przez organ, że omówione wyżej roboty budowlane w budynku pałacowym na działce nr [...] w O. S., jako obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wymagały pozwolenia na budowę. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego będą zaś występować w razie samowolnego zrealizowania - tzn. bez wymaganego pozwolenia - obiektu przez osoby nie posiadające stosownych uprawnień budowlanych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 grudnia 2013 r., II SA/Go 949/13). Sąd wyjaśnił, że poza wskazaną wyżej niezasadnością zarzutów błędnej wykładni art. 3 pkt 7a oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, a także zarzutu błędnego zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy okoliczność ta czyni również niezasadnym zarzut błędnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podstawa prawna orzeczenia organu I instancji powinna obejmować również art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że nawet gdyby ten konkretny zarzut uznać za usprawiedliwiony, to i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż ze względu na dowodowy charakter postanowienia z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w ostatecznym rozrachunku dopiero ocena przedłożonych w odpowiedzi na to postanowienie ocen i ekspertyz dostarcza organom nadzoru budowlanego podstaw do rozstrzygnięcia, czy i w jakim trybie powinno się w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego toczyć postępowanie administracyjne. Jako niezasadny Sąd wskazał również zarzut błędnego uznania za dowód protokołu oględzin obiektu, gdyż przedstawicielka konserwatora zabytków, która go podpisała, nie brała udziału w oględzinach, wyjaśniając, że przyjmuje się, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (m.in. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11). Fakt podpisania protokołu oględzin przez przedstawiciela konserwatora zabytków, pomimo jego nieobecności w toku tej czynności, a ogólniej rzecz biorąc kwestia jego uczestnictwa w niniejszym postępowaniu, nie miały zatem wpływu na wartość dowodową tego dokumentu. W świetle powyższego za dopuszczalne i zgodne z prawem Sąd uznał nałożenie na skarżących przez LWINB na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w opisywanym obiekcie pałacowym na działce nr [...] w O. S., który to obowiązek został skonkretyzowany w pkt 2 postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., a następnie utrzymany w mocy przez LWINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. Z tego względu skarga w tym zakresie została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie natomiast skonkretyzowanego w pkt 3 postanowienia organu I instancji, a utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej wpływu wykonanych robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania budynku pod względem pożarowym Sąd zwrócił uwagę, iż nałożenie takiego obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane co do zasady jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1206/11) - jednakże w razie uzasadnionych w tym względzie wątpliwości. Wątpliwości organów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu zostały jednakże w wydanych w sprawie postanowieniach zaledwie zasygnalizowane - wiązały się one z przeznaczeniem wydzielonych pomieszczeń na pobyt ludzi, w ramach świadczonych w obiekcie usług hotelarskich. W uzasadnieniu postanowienia zostało zawarte następujące stwierdzenie "(...) istotne jest natomiast zakwalifikowanie tego obiektu do jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie Sądu ze stwierdzenia tego, jak również z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, do której z wymienionych w tym przepisie sześciu kategorii zagrożenia ludzi organ zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany, a także jaki miało to wpływ na powzięcie przez organ wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika również, co było podstawą tych wątpliwości, czy był to sam fakt przeznaczenia wydzielonych pomieszczeń na pobyt osób innych niż właściciele, w ramach prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej polegającej na wynajmie pokoi, czy też okoliczności innego rodzaju, a jeżeli tak to jakie. Zdaniem Sądu uchybienie to jest równoznaczne z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy mającym wpływ na jej wynik - w zakresie odnoszącym się do utrzymania w mocy przez LWINB pkt 3 postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak również stanowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., polegające na niepełnym uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia. Natomiast - zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom skargi, kwestia nazewnictwa stosowana przez organ w odniesieniu do rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w opisywanym obiekcie (usługi hotelarskie bądź wynajem pokoi gościnnych) nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Istotna jest przede wszystkim kwestia zakwalifikowania obiektu w świetle kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w § 209 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu to jednak nie zostało w stanie sprawy dostatecznie wykazane wobec czego nie da się bez dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego przesądzić czy ekspertyza techniczna w zakresie przeciwpożarowym jest w sprawie niezbędna. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części utrzymującej w mocy postanowienie PINB we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zostało przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu rozpoznając ponownie sprawę - w zakresie obejmującym rozpoznanie zażalenia skarżących w odniesieniu do pkt 3 postanowienia PINB we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wskazać, z czego wywodzi wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego w związku z dokonaną przebudową opisywanego obiektu. Czy ich podstawą jest sam fakt przeznaczenia wydzielonych pomieszczeń na pobyt osób innych niż właściciele w ramach prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej, czy też okoliczności innego rodzaju, a jeżeli tak to jakie. Powinien również wskazać, do której z kategorii zagrożenia pożarowego z § 209 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zakwalifikował omawiany obiekt albo wyraźnie wskazać, że kwalifikacja ta powinna zostać dokonana w ekspertyzie technicznej do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ewentualnie, w przypadku gdyby organ doszedł do wniosku, że nie zachodzą podstawy do żądania w niniejszej sprawie ekspertyzy tego rodzaju, powinien wówczas uchylić w tym zakresie postanowienie PINB we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzyć postępowanie dotyczące tej kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. H. i P. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestycja przeprowadzona w O. S. polegająca na wydzieleniu siedmiu pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi stanowiła przebudowę, podczas gdy postawienie ścianek działowych, nie stanowiących części konstrukcyjnej budynku, których postawienie nie doprowadziło do zwiększenia wielkości lub zmiany układu obciążeń, a ponadto struktura i kubatura budynku pozostała nienaruszona, nie zmienia parametrów technicznych i użytkowych; ponadto poprzez błędne przyjęcie, że doprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej stanowiło zmianę parametrów technicznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wydzieleniu siedmiu pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, podczas gdy inwestycja ta nie stanowiła, wbrew ustaleniom wojewódzkiego sądu administracyjnego, przebudowy; - art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia opinii technicznej wykonanych robót, która powinna: a) być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; b) zawierać oświadczenie, że została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej; c) wskazywać, czy zmiana wielkości lub układu obciążeń, spowodowana wydzieleniem w/w 7 pokoi hotelowych, stwarza zagrożenie dla bezpiecznego użytkowania budynku, w szczególności czy niezbędne jest wzmocnienie elementów konstrukcyjnych budynku; d) wskazywać, ewentualnie, zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie budynku, pomimo braku uprzedniego dokonania przez organ szczegółowych ustaleń co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnienia jakich użyto materiałów oraz wyników takich ustaleń, z których wynikałoby, że powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, co oznacza, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 81 c ust. 2 było na obecnym etapie postępowania nieuzasadnione; - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji polegającej na błędnym ustaleniu, iż może stanowić dowód w sprawie protokół oględzin obiektu, podpisany przez przedstawiciela konserwatora zabytków, która nie była obecna przy oględzinach przez co Sąd błędnie ocenił wartość dowodową przedmiotowego dokumentu, błędnym zastosowaniu procedury z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przerzucenie na skarżących prowadzenia postępowania dowodowego i żądanie przedłożenia stosownych opinii, podczas gdy z żądaniem takim organ może wystąpić dopiero gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego nadal pozostają istotne wątpliwości, zaś w niniejszej sprawie czynności organu sprowadzają się do oględzin nieruchomości i sporządzenia protokołu; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 2 poprzez uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe jest ustalenie czy inwestycja przeprowadzona w O. S. polegająca na wydzieleniu pokoi gościnnych stanowiła przebudowę. W ocenie skarżących, Sąd błędnie ustalił, że prace te stanowiły przebudowę. Sam fakt, iż doprowadzono instalację wodno-kanalizacyjną nie świadczy o tym, iż doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych. Skarżący posiłkują się przy tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 493/09: "Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09.)". Zatem ustalenie czy zmieniły się parametry użytkowe i techniczne a tym samym, czy inwestycja była przebudową w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy doszło do zmiany parametrów obiektu. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a w szczególności nie ustalił, czy inwestycja miała jakikolwiek wpływ na obciążenia budynku, zatem błędnie wywiódł, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową. Zarzut ten łączy się z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Organ może nałożyć na stronę obowiązek przedstawienia stosownych ekspertyz i opinii dopiero, gdy w wyniku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego powstały uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Brak jest jakiegokolwiek dowodu w sprawie, który potwierdzałby istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. O zastosowaniu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może przesądzać brak pozwolenia na budowę, w przeciwnym wypadku przesłanka ta zostałaby wprost w/w artykule wskazana. Warunkiem jego zastosowania jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". Skarżący zarzucili naruszenie ogólnych przepisów postępowania, które w ich ocenie miały wpływ na wynik postępowania. Podnieśli, że nie zostali poinformowani o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. W ocenie skarżących organ zaniechał podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wyjaśnienia pojęcia przebudowy poprzez zaniechanie ustalenia, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, a jeśli tak, to jakich, i w jakim stopniu, zaniechanie wyjaśnienia dlaczego powstały wątpliwości, co do jakości wykonanych robót, skoro wcześniej konserwator zabytków żadnych zastrzeżeń nie zgłaszał - a tym samym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej i zasadę prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skargą kasacyjną objęty jest punkt 2 zaskarżonego wyroku, oddalającego skargę w części dotyczącej zobowiązania skarżących do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót przy przebudowie, ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu; ocena techniczna powinna: a) być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, b) zawierać oświadczenie, że ocena techniczna została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, c) wskazywać czy zmiana wielkości lub układu obciążeń, spowodowana wydzieleniem ww. 7 pokoi hotelowych, stwarza zagrożenie dla bezpiecznego użytkowania budynku, w szczególności czy niezbędne jest wzmocnienie elementów konstrukcyjnych budynku, d) ewentualnie wskazywać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie budynku Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżone postanowienie w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 4 pkt 1 i art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym - w zakresie objętym skargą kasacyjną - wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zasadniczym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne stała się ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, następstwem której było stanowisko organów obu instancji, zaaprobowane przez Sąd, że inwestycja przeprowadzona w budynku pałacowym na działce nr [...] w O. S., polegająca na wydzieleniu siedmiu pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane ponieważ w wyniku przeprowadzonych robót doszło nie tylko do zwiększenia ilości samodzielnych pomieszczeń, ale również do ingerencji w instalację wodno-kanalizacyjną oraz sanitarną obiektu, co oznacza, że zmieniły się parametry użytkowe i techniczne budynku. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Z art. 3 pkt 7a ustawy wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W pełni podzielić należy rozważania Sądu I instancji w tej części, w której Sąd wyjaśnił, co należy rozumieć przez przebudowę. Słusznie Sąd stwierdził, że zaliczyć należy do nich roboty budowlane polegające na wydzieleniu pokoi, w których znajdują się pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) oraz aneksy kuchenne, gdyż wydzielenie takich pomieszczeń związane jest z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też grzewczej. Wykonanie wentylacji, kanalizacji, czy też instalacji grzewczej nowego pomieszczenia powoduje bowiem zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1033/13. W tym miejscu przytoczyć należy również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1972/14, a dotyczący art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane, w którym Sąd stwierdził, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA wyrażonej w powyższym wyroku, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnić należy, że postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a znalazło wyraz m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy wykazały i uzasadniły, że wykonanie ścianek działowych oraz robót instalacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości, których organ nie jest w stanie we własnym zakresie wyjaśnić, to w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy, podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie (np. nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót) lub w inny sposób kończącej postępowanie. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już wątpliwościami, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Dodatkowo wyjaśnić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że na przebudowę dokonaną przez inwestora wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem roboty te dotyczyły obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Podstawą tego obowiązku jest przepis art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, stąd nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona nie wyjaśniła, jakie znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy miały zarzucane uchybienia proceduralne. W rezultacie nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego, co do braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.