II SA/Wr 128/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa, nałożył na Panią E.K. obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego, będącego jej własnością, położonego w K. 29, gmina R. i przedłożenie jej do organu w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w K. 29, gmina R.. W wyniku przeprowadzenia przez organ w dniu 20 października 2010 roku czynności kontrolnych na terenie nieruchomości w K. 29 gmina R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził liczne przecieki i pęknięcia podsufitków w pomieszczeniu mieszkalnym na pierwszym piętrze budynku w K. 29, gmina R., jak również zły stan techniczny instalacji elektrycznej, trzonów kominowych oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Ponadto ustalono, że budynek mieszkalny w K. 29, gmina R. nie posiada instalacji wodno- kanalizacyjnej. W tak kształtującym się stanie faktycznym, wobec wątpliwości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego w K. 29, gmina R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał dnia [...] roku postanowienie nr [...] nakładające na właścicielkę wymienionego budynku tj. Panią E.K. obowiązek dostarczenia oceny jego stanu technicznego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z postanowieniem tym nie zgodziła się skarżąca, wnosząc w terminie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczonego przez organ I instancji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 28 lutego 2011r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wywiódł, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w myśl którego: organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek taki może zostać nałożony tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu, powinien wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli jednak ma wątpliwości, czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni, czy nie, może nakazać wymienionym wcześniej podmiotom przedłożenie na ich koszt odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Wątpliwości te muszą być jednak uzasadnione. Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest każdorazowo wykazać istnienie obiektywnej przyczyny uzasadniającej nałożenie na stronę postępowania obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2. Pogląd niniejszy jest spójny ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 17.06.2003r., SA/Bd 1367/03 nie publ., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14.03.2007r., sygn. akt I SA/Wr 755/06). Dopiero, gdy organ wykaże, że dokonanie takiej oceny ze względu na znaczny stopień skomplikowania robót lub inne trudności nie jest możliwe lub gdy samodzielnie dokonana ocena wykazała uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót, możliwe jest nałożenie na stronę omawianego obowiązku. W świetle ustaleń stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń organu II instancji zasadność wydanego postanowienia. Dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ocena budynku mieszkalnego w K. 29, gmina R., wykazała wątpliwości co do jego stanu technicznego i możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku, czemu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dał wyraz w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Również określenie osoby zobowiązanej do wykonania skarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości tutejszego organu. Zauważyć należy, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 grudnia 2010 roku, właścicielem budynku mieszkalnego w K. 29, gmina R., jest Pani E.K.. Przepis art. 81 c ust. 1 i 2 prawa budowlanego kompleksowo reguluje tryb żądania dostarczenia wymaganej oceny technicznej. Wprost przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na wskazane w tym przepisie podmioty. Umożliwia, więc przerzucenie obowiązku przeprowadzenia tego dowodu, który zgodnie z regułami postępowania administracyjnego obciąża organ, na stronę tego postępowania. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu, iż zobowiązanie Pani E.K. do ponoszenia kosztów sporządzenia oceny technicznej jest dla Żalącej krzywdzące, gdyż nie ma dostępu do przedmiotowego budynku mieszkalnego, który jest użytkowany wyłącznie przez Pana E.S. wskazać należy, że argument ten nie ma znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Za stan techniczny obiektu oraz jego utrzymanie w należytym stanie odpowiada jego właściciel. Jeśli natomiast zły stan techniczny spowodowany jest przez osoby trzecie to poszkodowany może wystąpić o zwrot poniesionych kosztów w związku z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem na drodze postępowania cywilnego. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakładając obowiązek wynikający z art. 81 c Prawa budowlanego na właściciela obiektu budowlanego nie może kierować się ustaleniami dotyczącymi tego, kto przyczynił się w większym lub mniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ustalenie tych okoliczności nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym nie może mieć wpływu na orzeczenie wydane w trybie art. 81 c. Organ I instancji biorąc pod uwagę okoliczności sprawy wyznaczył Zobowiązanej termin wystarczający do wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w K. 29, gmina R., wynikającego z zaskarżonego postanowienia, jednakże z uwagi na upływ terminu w czasie orzekania w II instancji na jego wykonanie, tutejszy organ postanowił przedłużyć termin jego wykonania do dnia 28 lutego 2011 roku. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jako prawidłowe powinno się ostać w obrocie prawnym. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Pani E.K., wnosząc o jego uchylenie jako bezprzedmiotowego i naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi powołała się na okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego nie miała dostępu do nieruchomości, albowiem uniemożliwiał to poprzedni właściciel nieruchomości. Nieruchomość utraciła całkowicie możliwości mieszkalne, wobec czego na tym miejscu zamierza wybudować nowy budynek. Ponadto Sąd Rejonowy w L. VII Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010r. zniósł służebność osobistą w postaci dożywotniej i nieodpłatnej służebności mieszkania w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Na tej podstawie skarżąca uważa, że nieruchomość w K. 29 utraciła znaczenie mieszkalne. Wykonanie zatem oceny stanu technicznego takiego budynku, który nadaje się do rozbiórki, jest bezprzedmiotowe, co ma być zdaniem skarżącej, przesądzone prawomocnie przytoczonym wyżej wyrokiem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05, Lex nr 321507). Wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt 2440/06). Przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geodezyjnych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wiąże się to jednak z obciążeniem strony kosztami tych ocen i ekspertyz. Stąd rzeczą organu jest wykazanie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Organ powinien więc nakładając na stronę określony obowiązek wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające przedstawienia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2977/02, niepubl.). Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodność rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b-c) Prawa budowlanego). Kompetencje organów nadzoru budowlanego pozwalające realizować wymienione wyżej zadania, są uregulowane w wielu przepisach prawa budowlanego, w tym m.in. w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno - budowlanej nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m.in. co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest jak już wskazano wyżej istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wbrew odmiennym sugestiom skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie na takie właśnie wątpliwości w pełni wskazuje, dlatego też nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Te wszystkie omówione wcześniej warunki formalne zostały w sprawie spełnione. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, wbrew zarzutom skargi, skarżone postanowienia były zasadne i zgodne z prawem. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób niesporny przez organ I instancji w oparciu o oględziny przedmiotowego budynku, w toku których stwierdzono liczne przecieki i pęknięcia podsufitki w pomieszczeniu mieszkalnym na I piętrze, zły stan techniczny instalacji elektrycznej i trzonów kominowych. W budynku brak jest instalacji wodno-kanalizacyjnej. Właścicielka nie posiada żadnej dokumentacji technicznej obiektu, nie przeprowadzono też tam żadnych prac remontowych ani zabezpieczających. O złym stanie technicznym budynku pisała skarżąca w pozwie do Sądu Rejonowego w L., żądając zniesienia służebności osobistej. Wbrew twierdzeniu skarżącej treść sentencji wyroku w tej sprawie dotyczący sfery zobowiązań cywilnoprawnych, nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego, albowiem są to odrębne zagadnienia, uregulowane odrębnymi przepisami, omówionymi wyżej. Wyrok sądu cywilnego o zniesieniu służebności mieszkania w przedmiotowym budynku nie może być także podstawą do uznania, że budynek ten ze względu na jego stan techniczny nie nadaje się do zamieszkania i podlega rozbiórce, na co wskazuje w skardze skarżąca. Ten stan techniczny budynku jest właśnie przedmiotem toczącego się postępowania właściwych w tym względzie organów administracji szczególnej, a skarżone postanowienia zmierzają do precyzyjnego ustalenia tego stanu technicznego i podjęcia, w zależności od treści wykonanej oceny, dalszych merytorycznych decyzji, odnoszących się do tego budynku. Z tych też powodów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.19.05.2011r.