II OSK 461/11

Sygn. akt II OSK 461 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 642/10 w sprawie ze skargi J. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Gminy Włoszczowa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 103 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia J. K. i K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło skarżone postanowienie organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych we W., "do czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia". W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji stwierdził, że w dniu 15 stycznia 2008 r. J. i K. K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zastała utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. Natomiast wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 571/09) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2008 r., oddalający wniesiona skargę oraz decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.- zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Wskazując na uregulowania tej ustawy (art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 60, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i art. 173) oraz § 2 ust. 1 pkt 22 i § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ uznał, że skoro planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, dla którego raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, to do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor zobowiązany jest dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na niekompletne sformułowanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji, Kolegium uchyliło je i w tym zakresie orzekło, iż zawieszenie postępowania następuje do czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze na powyższe postanowienie J. i K. K. wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne zawieszenie postępowania wynikające z nieuwzględnienia przy wydawaniu postanowienia, załącznika do wniosku skarżących z dnia 15 stycznia 2008 r. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Informacja o planowanym przedsięwzięciu sporządzona zgodnie z art. 49 ust. 3 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 129/06 poz. 902)", co spowodowało wadliwe przyjęcie, że do sprawy nie znajduje zastosowania art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak stwierdzili skarżący, łącznie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożyli wniosek w trybie art. 49 Prawa ochrony środowiska, który w świetle art. 61 § 3 k.p.a. wszczął w dniu 15 stycznia 2008 r. stosowne postępowanie. Wniosek ten powinien stanowić podstawę do wydania merytorycznego postanowienia w sprawie ewentualnego określenia wymogu i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę podkreślił, iż podstawę zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie za zagadnienie wstępne, organy uznały kwestię uzyskania przez wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował. Sąd wskazał, iż w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis art. 144 tej ustawy wprowadził szereg istotnych zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska)- m.in. w pkt 9 ww. przepisu uchylono dział V i VI Prawa ochrony środowiska, wprowadzając w to miejsce nowe uregulowania dotyczące m.in. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (dział V). W rozdziale 3 działu V unormowano reguły wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71- 87). Co do zasad wydawania tych decyzji wprowadzono istotną dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia zmianę polegającą na tym, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji). Wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie (15 stycznia 2008 r.). Wobec zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. W tym zakresie Sąd przytoczył treść art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznając, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie Prawa ochrony środowiska, to reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Nie można też przyjąć, aby wnioskodawcy wszczęli w niniejszej sprawie inne postępowanie na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska ze skutkiem polegającym na konieczności stosowania do przedmiotowej sprawy, na podstawie art. 153 ust. 1 ww. ustawy, przepisów dotychczasowych. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, aby J. K. i K. K. wszczęli postępowanie, o jakim mowa w art. 49 Prawa ochrony środowiska, zmierzające do ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, tj. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O wszczęciu takiego postępowania miało, zdaniem skarżących świadczyć dołączenie do ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy "Danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Informacja o planowanym przedsięwzięciu sporządzona zgodnie z art. 49 ust. 3 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 129/06 poz. 902)". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że ani w treści swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ani też w treści ww. "Danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko", nie zostało wyartykułowane żądanie określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Charakter i cel dołączenia tych danych został natomiast jednoznacznie określony w nagłówku obejmującego je pisma dołączonego do wniosku stron. Wyjaśniono w nim, że jest to "załącznik tekstowy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stacji paliw we W., ul. [...]". Takie określenie koresponduje z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opisującą w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy konieczne elementy wniosku, tj. m.in. dane charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Nie można, więc temu załącznikowi do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadawać znaczenia, które wcale z niego nie wynika. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji do sprawy z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, jako sprawy nie wszczętej na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, nie stosuje się przepisów dotychczasowych, ale przepisy które obowiązywały w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji, tj. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skoro natomiast zgodnie z nimi, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed, a nie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), to powołany przepis prawa materialnego świadczy o istnieniu między wskazanymi postępowaniami zależności, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Także kwestia, czy inwestorzy mogą uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, nie została jeszcze rozstrzygnięta, gdyż decyzja Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] września 2009 r. odmawiająca J. i K. K. wydania takiej decyzji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach dnia 14 kwietnia 2010 r. Nadto Sąd podkreślił, że to, iż postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia jeszcze się toczyło, jest dodatkowym argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w sprawie, a więc i za zaakceptowaniem zaskarżonego postanowienia. Nie budziła też wątpliwości Sądu celowość i zakres uchylenia przez organ II instancji postanowienia wydanego przez organ pierwszoinstancyjny. Brak w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. informacji o przyczynie zawieszenia postępowania, a tym samym i warunku jego podjęcia wymagał uzupełnienia, mającego podstawę w powołanym w zaskarżonym postanowieniu przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i K. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowej tezy strony przeciwnej, jakoby "załącznik tekstowy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stacji paliw we W., ul. [...]. Informacja o planowanym przedsięwzięciu sporządzona zgodnie z art. 49 ust. 3 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska" nie wszczynał postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska zmierzającego do ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, co naruszyło art. 49 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 64 § 2 k.p.a., 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nieprawidłową wykładnię art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Wątpliwości powstające na gruncie wykładni art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wymagają wyjścia poza jej płaszczyznę językową i odwołania się do reguł wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęcie do interpretacji naruszyło wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony interesów w toku. Prawidłowa wykładnia art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku winna być wykładnią rozszerzającą i włączyć w zakres zastosowania tej normy także postępowanie określone w ustawie- Prawo o ochronie środowiska zmierzające do ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie kończące się decyzją administracyjną, a postanowieniem. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym również kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że zawarty w załączniku dołączonym do wniosku dodatkowy fragment tytułu wniosku jest w świetle art. 63 § 2 k.p.a. przesądzającą okolicznością o zamiarze wnioskodawców wszczęcia stosownego postępowania, celem ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jakakolwiek inna interpretacja woli wnioskodawców jest chybiona w świetle jednoznacznego sformułowania tego dokumentu. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności łącznie z prawidłową wykładnią art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 49 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Rozpoznanie powyższego zarzutu poprzedzić należało analizą warunków formalnych, jakie winien spełniać prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, z uwagi na częściowe uchybienie im przez autora niniejszej kasacji. I tak zauważyć trzeba, iż art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nakłada na autora kasacji w tym zakresie dwa podstawowe obowiązki- po pierwsze, dokładnego (z uwzględnieniem podziału redakcyjnego danego przepisu) przedstawienia przepisów postępowania, którym w ocenie strony skarżącej uchybił Sąd pierwszej instancji, a po drugie- wykazania kwalifikowanego, choć potencjalnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy ("mogło mieć wpływ na wynik sprawy"). Nie chodzi, zatem o jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, ale tylko o takie, które miało istotny wpływ na nią. Drugiego z powyższych elementów we wniesionej kasacji zabrakło. Przedstawiając analizowany zarzut, skarżący zakwestionowali, bowiem ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie dokumentu zatytułowanego "załącznik tekstowy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stacji paliw we W., ul. [...]. Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Informacja o planowanym przedsięwzięciu sporządzona zgodnie z art. 49 ust. 3 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. nr 129/2006, poz. 902)" i wszczęcia za jego pomocą stosownego postępowania, jednak poza uwagą skarżących pozostało wykazanie, jaki i czy w ogóle ocena ta miała wpływ na wynik sprawy. Kluczowym przy tym pozostaje brak w ogóle odniesienia się przez skarżących zarówno do przedmiotu tej sprawy (zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy), jak również do podstaw tego zawieszenia (konieczność przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia). Analizując zarówno przedmiot rozpoznawanej sprawy, wywody zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jak i podstawy wniesionej kasacji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie przedłożenia przez inwestorów ww. Informacji. Zwrócenie się, bowiem z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu o oddziaływanie na środowisko przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie jest tożsame z wnioskiem o wydanie takiej decyzji, ani też nie powoduje żadnego automatycznego skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie jej wydania. Nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w związku z art. 2 Konstytucji RP. Jak trafnie wykazał Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie mógł znaleźć na gruncie rozpoznawanej sprawy zastosowania. Podstawowa dla tej konkluzji okoliczność wynikała przede wszystkim z faktu, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku nie zostało w sprawie wszczęte żadne takie postępowanie, o którym mowa w ww. przepisie, wliczając w to postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 144 pkt 9 tej ustawy). Również argumentacja skarżących odnosząca się do krótkiego vacatio legis ustawy zmieniającej nie miała znaczenia dla sprawy, skoro uwzględniając indywidualną sytuację skarżących, stwierdzić trzeba było, że zmiana stanu prawnego nastąpiła w dniu 15 listopada 2008 r., tj. po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r., natomiast skarżący zostali poinformowani o konieczności uzupełniania wniosku dotyczącego ustalenia tychże warunków o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach pismem z dnia 27 maja 2010 r. Wystarczająco długi okres pomiędzy tą zmianą, a ponownym rozpoznaniem wniosku i poinformowaniem o konieczności jego uzupełnienia, który wynikał przede wszystkim z sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć, nie mógł stanowić dla stron zaskoczenia. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sad pierwszej instancji, iż zasadą przyjętą w obecnym porządku prawnym, chociaż niwelowaną za pomocą przepisów przejściowych, jest bezpośrednie działanie nowych przepisów. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270) oddalił wniesioną skargę kasacyjną.