II OSK 473/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Piotr Broda, , po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 622/24 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2023 r. nr LX/911/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Radzewo, gmina Kórnik - etap I oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 622/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2023 r. nr LX/911/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., gmina Kórnik - etap I, (1) oddalił skargę w części dotyczącej działki nr ewid. ..., obręb R., gmina K.; (2) w pozostałej części skargę odrzucił. N. sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.z.p") przez błędne przyjęcie, że postanowienia uchwały nr LX/911/2023 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., gmina Kórnik - etap (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 7 listopada 2023 r. poz. 9668, dalej jako: "Plan Miejscowy") nie naruszają zasady proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu nie ograniczają możliwość zabudowy danego obszaru w zakresie odnoszącym się do części nieruchomości, którą w Planie Miejscowym oznaczono symbolem "12R", co oznacza tereny rolne, albowiem: a) treść planu pomija specyficzny kształt tej działki, która stanowi i stanowić miała drogę dla działek o numerach [...], obręb R., a które w części już teraz są przeznaczone i zagospodarowywane pod budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z 5 sierpnia 2016 r., oraz w myśl pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Poznańskiego z 25 stycznia 2023 r. przeniesionego decyzją Starosty Poznańskiego z 21 kwietnia 2023 r. na rzecz Spółki, gdzie cała Nieruchomość jest określona jako droga wewnętrzna; b) przeznaczenie nieruchomości na tereny rolne (symbol 12R") jest nieracjonalne także w kontekście § 17 projektu Planu Miejscowego, gdyż kształt (szerokość około 7 metrów i długość około 1313 metrów) uniemożliwia zagospodarowanie nawet nieruchomości w sposób tam wskazany, tj.: uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze i szkółkarstwo, lokalizacja tuneli foliowych, budowli rolniczych, zbiorników wodnych, szklarni, zgodnie z przepisami odrębnymi, skoro kształt tej działki powoduje, że może być ona wyłącznie drogą, a skoro stanowi układ komunikacyjny dla realizowanej właśnie inwestycji budownictwa mieszkaniowego przy ulicy K., gdzie przez jeden sięgacz będzie obsługa komunikacyjne dla kilkudziesięciu budynków mieszkalnych, a kilkuset lokali, zaś istnienie alternatywnego dojazdu do ulicy R. (za pośrednictwem nieruchomości jako dodatkowej drogi), byłoby korzystne dla społeczności lokalnej; II. art. 15 ust. 2 oraz ust. 3 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że postanowienia, zastrzeżone przez prawodawcę do normowania w uchwale krajobrazowej mogą stać się przedmiotem normowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; III. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "Rozporządzenie MI") w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404; dalej jako: "Rozporządzenie MRiT"), przez uznanie, że posłużenie się pojęciem "wysokości" bez określenia jak należy powyższe pojęcie rozumieć nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dowodów z dokumentów dostarczonych przez skarżącą, a przez to nieuwzględnieniu okoliczności istotnych dla sprawy i mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia; V. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, bez uzasadnienia odrzucenia przez Sąd I instancji niektórych zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności argumentów wskazujących nieracjonalność przeznaczenia nieruchomości, jako działki gruntu o szerokości 7 metrów i długości 1313 metrów na cele rolnicze, gdyż nawet kształt nieruchomości uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodne z planem miejscowym; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zaskarżeniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 28 ust. 1 u.p.z.p., którego naruszenie polegało zdaniem strony skarżącej na błędnym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie naruszają zasady proporcjonalności oraz w sposób współmierny do celu ograniczają prawo własności do części nieruchomości dz. ew. nr ..., przeznaczonej pod tereny rolne (oznaczonej symbolem 12R). Z uwagi na treść skargi zasadniczą kwestią w sprawie było to, czy w sposób uprawniony nastąpiło objęcie spornej części działki ewidencyjnej nr ... terenem rolnym, oznaczonym w planie symbolem 12R, podczas gdy skarżąca Spółka domagała się, aby była ona przeznaczona pod drogę w celu obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej na sąsiednich i pobliskich nieruchomościach. Sąd Wojewódzki, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonych postanowień Uchwały, kierował się następującymi ustaleniami: po pierwsze – Rada nie zmieniła dotychczasowego przeznaczenia działki nr ..., które było rolne i takie pozostało w zaskarżonym planie; po drugie – w toku procedury planistycznej uwzględniono częściowo uwagi skarżącej Spółki i fragment działki nr ... przylegający do działek [...] i [...] został przeznaczony pod drogę wewnętrzną (4 KDW), stanowiącą dojazd do przyszłych budynków, realizowanych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę; po trzecie – przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w uchwalonym planie miejscowym pozostaje w zgodności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik; po czwarte – poza częścią drogową (4 KDW), działka nr ... (złożona z gruntów ornych klasy bonitacyjnej RIIIb, RIVa, i RVI) w niniejszym planie ma przeznaczenie rolne (12R), ale także pozostała część tej działki przeznaczona została pod teren rolny (11R) w odrębnym planie miejscowym z 27 maja 2015 r.; po piąte – sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością działki ew. nr ... i ... objęte są terenem rolnym wyznaczonym w planie miejscowym uchwalonym 26 czerwca 2024 r.; po szóste – za przeznaczeniem rolnym działki nr ... przemawiały przytoczone w uzasadnieniu wyroku wskazania Prognozy oddziaływania na środowisko; po siódme – w skład nieruchomości skarżącej wchodzą grunty klasy IIIb, co do których nie uzyskano zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); po ósme – w uchwalonym planie umożliwiono zabudowę w centralnej części wsi R., jednocześnie chroniąc rolniczy charakter wsi i umożliwiając dalsze prowadzenie gospodarki polowej na znacznych areałach, co ma sprzyjać rentowności prowadzonych upraw; po dziewiąte – obowiązujące i procedowane planu miejscowe na obszarze wsi R. przewidują wielohektarowe rezerwy inwestycyjne pod budownictwo mieszkaniowe. Uwzględniając w całokształcie powyższe okoliczności, zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że przeznaczenie części przedmiotowej działki – jako terenu rolnego z wprowadzonymi w planie ograniczeniami – nie było dowolne i dokonane zostało w granicach władztwa planistycznego. W szczególności trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że ustalenie rolniczego przeznaczenia działki ew. nr ... wpisuje się w cały obszar terenów rolnych, bezpośrednio graniczących z przedmiotową nieruchomością, oznaczonych symbolami 11R i 13R. Nadto Gmina konsekwentnie realizuje zachowanie sąsiednich terenów jako rolnych w kolejnym planie miejscowym uchwalonym 26 czerwca 2024 r. Podkreślenia wymaga, że niepodważone w skardze kasacyjnej ustalenia przytoczone wyżej, zostały przez Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenione w kontekście zasady proporcjonalności, wyprowadzonej zasadniczo z przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Mianowicie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w sposób właściwy wyjaśnił, ze ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Słusznie też Sąd zaakcentował, że rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak by zabezpieczając maksymalnie potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszać prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Kierując się wymienionymi kryteriami, Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że zasady ustanowione w powołanych przepisach Konstytucji RP, w tym zasada proporcjonalności, nie zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone. Wobec braku zarzutów odnoszących się do art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w istocie stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie zostało skutecznie zanegowane. Niezależnie od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych, wskazać należy na bezzasadność argumentacji w niej przytoczonej. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sformułowany został bez nawiązania do przepisów ustanawiających zasady sporządzania planu oraz w oderwaniu od tych okoliczności, które miały istotne znaczenie w sprawie. Eksponując w skardze kasacyjnej kształt przedmiotowej działki pominięto, że pozostała część nieruchomości ma również przeznaczenie rolne, a sporna część objęta zaskarżonym planem (teren 12R) może być właśnie wykorzystana jako droga dojazdowa do gruntów rolnych. Sąd Wojewódzki w sposób przekonujący wykazał, że ze względów podanych przez organ, jako priorytetowe należało uznać rolne wykorzystanie przedmiotowej działki gruntowej, zamiast nadanie jej w planie przeznaczenia drogowego w celu obsługi zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwie interes skarżącej był w niezbędnym zakresie uwzględniony przez wprowadzenie do planu drogi 4KDW, umożliwiającej realizację zabudowy mieszkaniowej, wynikającej z uzyskanego pozwolenia na budowę. Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że dalej idące żądania skarżącej co do przeznaczenia przedmiotowej działki stały w sprzeczności z uzasadnionym interesem publicznym związanym z ochroną gruntów rolnych. Ponadto Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący uzasadnił, z jakich przyczyn akceptacji podlegały postanowienia planu miejscowego stanowiące o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. W rezultacie usprawiedliwiona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżącej uchwalone zostały z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd Wojewódzki oparł rozstrzygnięcie na aktach sprawy, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a Z przyczyn omówionych w uzasadnieniu wyroku, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącą. W skardze kasacyjnej nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie budzi też wątpliwości fakt, że Sąd Wojewódzki miał obowiązek uwzględnić przy wyrokowaniu ujawniony fakt uchwalenia planu miejscowego dla odrębnego obszaru, skoro miał on związek z twierdzeniami strony zawartymi w skardze. Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako bezzasadny uznać należało również zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 15 ust. 2 oraz ust. 3 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki wyraził bowiem prawidłową ocenę, zgodnie z którą ustanowienie w zaskarżonej Uchwale zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie było sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaprezentował wykładnię art. 37a ust. 1 u.p.z.p., której nie podważono w skardze kasacyjnej, wobec braku zarzutu odnoszącego się do tego przepisu. Ponadto Sąd charakteryzując relację pomiędzy planem miejscowym a "uchwałą krajobrazową" wywiódł trafnie, że jeżeli gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość, to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiący, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz w konkretnych przypadkach także przepisy art. 15 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga to, że powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 21 września 2021 r. II OSK 158/21, 23 października 2024 r. II OSK 2382/23, 5 listopada 2024 r. II OSK 3/24). Bezskuteczny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano, która jednostka redakcyjna tego przepisu została błędnie zinterpretowana lub zastosowana przez Sąd Wojewódzki. Jednocześnie odnotować należy, że Sąd Wojewódzki, kierując się treścią § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia przyjął trafnie, że z uwagi na katalog obiektów jakie mogą powstać na nieruchomości skarżącej, posłużenie się pojęciem "wysokości" bez określenia jak należy to pojęcie rozumieć, nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7