II OSK 476/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1209/22 oddalającego sprzeciw S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 lipca 2022 r., nr WINB.WOA.7721.114.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 3 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1209/22, oddalił sprzeciw S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18 lipca 2022 r., nr WINB.WOA.7721.114.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 października 2021 r., nr 174/2021 i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że PINB w [...] powołaną wyżej decyzją, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) nakazał S. M. rozbiórkę 9 wolnostojących urządzeń reklamowych oraz 1 bloku fundamentowego pod wolnostojące urządzenie reklamowe, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. C. [...] w K.. Zdaniem PINB ww. obiekty zostały wzniesione bez uzyskania stosownej zgody prawnobudowlanej oraz są niezgodne z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej procedury legalizacyjnej tych obiektów. Organ odwoławczy analizując jednak zgromadzone w sprawie dokumenty zauważył, że PINB w [...] wydając kwestionowaną decyzję o rozbiórce dziesięciu obiektów budowlanych nie wyjaśnił kiedy sporne obiekty zostały wykonane, kto był ich inwestorem, jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy tychże obiektów, tj. czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie stosownego zgłoszenia, a także jak brzmiały zapisy ówcześnie obowiązującego planu miejscowego czy też może w tym czasie obowiązywała tzw. "luka planistyczna". W ocenie Sądu wyjaśnienie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania, dlatego też Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że na zasadność orzeczenia kasacyjnego nie ma wpływu poparcie przez organ odwoławczy stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie rozumienia pojęcia "trwałego związania z gruntem". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postepowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", albowiem w jego ocenie lektura uzasadnienia wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, ponieważ nie wyjaśniono na jakiej podstawie zaakceptowano stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy – jak podniesiono w sprzeciwie – okoliczności tej nie sposób było uznać za udowodnioną w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy. W oparciu o powyższy zarzut S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wskazał organ odwoławczy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sprawie budowy 10 obiektów budowlanych, tj. 9 wolnostojących urządzeń reklamowych oraz 1 bloku fundamentowego pod urządzenie reklamowe, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. C. [...] w K.. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z akt sprawy wynika, że sporne urządzenia reklamowe oraz blok fundamentowy pod wolnostojące urządzenie reklamowe ze względu na swoją wielkość, masę, konstrukcję, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa są trwale związane z gruntem. Obiekty te są bowiem powiązane z gruntem w sposób uniemożliwiający ich przesunięcie w trakcie normalnego użytkowania, co jak słusznie stwierdziły organy powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jednak PINB w [...] wydając decyzję o rozbiórce spornych obiektów na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne dokonał tego przedwcześnie, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie wyjaśniono: kiedy sporne obiekty zostały wykonane, kto był ich inwestorem, jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy tychże obiektów, tj. czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie stosowanego zgłoszenia, jak brzmiały ustalenia ówcześnie obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli dopiero ustalić, czy niezbędne jest dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Wtedy też organ powiatowy powinien zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy w dacie budowy obiektów wydawane były zgody prawnobudowlane na ich posadowienie. Ustalenie powyższych okoliczności ma bowiem istotne znaczenie dla zastosowania właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że oba tryby (tj. przewidziany w art. 48 oraz przewidziany w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane) przewidują możliwość "legalizacji" o ile jest możliwe uzyskanie stanu zgodnego z prawem, bądź nakaz rozbiórki – gdy nie jest możliwe osiągnięcie stanu zgodnego z prawem Z istoty obu trybów "legalizacyjnych" wynika, w pierwszej kolejności, obowiązek przeprowadzenia postępowania celem ustalenia m.in. czy wykonane roboty budowlane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem organ pierwszej instancji, co słusznie zauważył organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, nie dokonał żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia czy roboty budowlane polegające na budowie spornych obiektów wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w obowiązujący wówczas przepisach. Wydanie zatem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzeczenia o rozbiórce spornych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane opartego wyłącznie na kwestii nieprzedłożenia stosownej zgody prawnobudowlanej i niezgodności z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że wydanie takiego orzeczenia jest przedwczesne z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając więc na uwadze ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu, a także zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do kwestionowanego rozumienia pojęcia "trwałego związania z gruntem", gdyż organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie zobowiązany będzie dokonać ponownie kwalifikacji spornych obiektów w celu zastosowania odpowiedniego trybu postępowania. Niezależnie jednak od dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji spornych obiektów w niniejszej sprawie, a także twierdzeń skarżącego kwestionujących te ustalenia, podkreślić należy, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 wynika, że prowadzenie robót budowlanych nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). W wypadku zrealizowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, dający podstawę do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a także fakt, że wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, brak było podstaw do samodzielnego rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie postępowania odwoławczego. A zatem słusznie przyjął organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że prawidłowym działaniem w tych warunkach było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.