II OSK 482/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 711/09 o odrzuceniu skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 711/09, odrzucił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym Ł. gmina S. - w związku ze wzrostem wartości gruntów na skutek uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy działki nr [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez Sąd, że Gmina S. nie posiadała legitymacji (w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej p.p.s.a.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji wydanej w I. instancji przez Wójta Gminy S. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Gmina S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniósł podmiot nie będący stroną w sprawie, oraz poprzez przyjęcie, że Gmina S. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a ponadto przyjęcie, że interes skarżącej Gminy w niniejszej sprawie jest interesem faktycznym o charakterze ekonomicznym. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi bez jej merytorycznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do regulacji art. 173 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przymiotu strony w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej nie ma organ jednostki samorządu terytorialnego, orzekający w sprawie w pierwszej instancji. W myśl utrwalającego się orzecznictwa sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy w pełni zgodzić się z wyrażonym w powołanych wyżej orzeczeniach NSA poglądem, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a ochronę interesów prawnych jednostki w sytuacji, gdy jej organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności i przyjąć tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez odrzucenie skargi bez uprzedniego merytorycznego jej rozpoznania wskazać należy, że sąd w pierwszej kolejności bada formalne wymogi dopuszczalności skargi i na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a., może odrzucić skargę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Na tym etapie sąd nie bada zasadności podniesionych zarzutów i nie dokonuje kontroli zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.