II OSK 486/12

Dnia 20 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1060/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr DO-III/K0918/0036745970/3/2011 w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/łd 1060/11, w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 3 sierpnia 2011 r., nr DO-III/K0918/0036745970/3/2011, w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 maja 2011 r., nr 0036745970/1. W motywach wyroku Sąd powołał następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Decyzją z dnia 3 sierpnia 2011r., nr DO-III/K0918/0036745970/3/2011, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), zw. dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 maja 2011r., nr 0036745970/1, odmawiającą J. W. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż podejmując decyzję z dnia 24 maja 2011 r. nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Argumentował, iż strona nie przedstawiła w określonym terminie wymaganych dokumentów potwierdzających wnioskowany rodzaj świadczenia i okres represji. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. J. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona argumentowała, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, iż spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia. Zauważyła, iż nie otrzymała żadnego pisma i terminu na uzupełnienie dokumentów, stąd uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 3 sierpnia 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę i rozszerzył materiał dowodowy przez dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej. Dalej wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym uzależnione jest od dwóch przesłanek. Po pierwsze musiał nastąpić fakt deportacji do pracy przymusowej. Po drugie praca w warunkach deportacji musiała obejmować okres co najmniej 6 miesięcy. Kierownik podał, iż na podstawie analizy akt sprawy ustalił, iż strona wraz z rodzicami w 1941 r. została wysiedlona z rodzinnej miejscowości Rokitowie do miejscowości Galewice, gdzie urodził się wnioskodawca – co potwierdza akt urodzenia oraz ankieta rodziców. W aktach znajduje się również zaświadczenie Archiwum Państwowego z dnia 31 marca 2011 r. gdzie wskazano, iż "całą ludność gminy Majaczewice wysiedlono do innych powiatów byłego województwa Łódzkiego, bądź wywieziono na roboty przymusowe do Niemiec". Podczas przesłuchania ustalono, iż strona wraz z rodzicami wysiedlona została ze względu na utworzenie poligonu wojskowego. Reasumując poczynione ustalenia dowodowe Kierownik doszedł do przekonania, że zmiana miejsca zamieszkania była powodowana wysiedleniem, a nie skierowaniem do pracy przymusowej. Podkreślił, iż nie można pominąć faktu, że strona mieszkała z rodziną, nie miało miejsce rozdzielenie z matką, które z uwagi na wiek strony byłoby niewątpliwą uciążliwością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.W. wskazując, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawą przyznania wnioskowanego świadczenia są przepisy ustawy o świadczeniu pieniężnym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011 r. – represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Rozstrzygnięcie organu oparte na tej normie prawnej poprzedzone powinno być postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych zapisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast lektura dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - uzasadnia stwierdzenie, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń Sąd Wojewódzki wskazał, że organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji, mimo wyraźnej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie i bez poszanowania powyższych zasad. W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 maja 2011 r. Kierownik ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż złożona dokumentacja jest niewystarczająca, a jednocześnie strona nie złożyła dodatkowej. Przy czym z urzędu nie podjął żadnej czynności, która prowadziłaby do zgromadzenia materiału dowodowego z urzędu, nie jest bowiem taką czynnością wezwanie strony do uzupełnienia materiału. Takie dodatkowe postępowanie dowodowe poprowadził Kierownik Urzędu dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże po przesłuchaniu strony stwierdził, iż strona nadal nie wykazała, iż jej rodzina spełnia przesłanki, gdyż nie wykazała, iż pracowała przymusowo. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z taką oceną organu. Skoro bowiem organ stwierdził, iż wobec ubogiego materiału dowodowego celowym byłoby przesłuchanie strony skarżącej, to nie może odmówić wiarygodności jej zeznaniom tylko dlatego, że nie ma dokumentu poświadczającego coś odmiennego. W większości postępowań prowadzonych w tożsamych rodzajowo sprawach materiał dowodowy jest ubogi, wiek samych wnioskodawców ale i potencjalnych świadków również wpływa na możliwości uzyskania wyczerpujących wyjaśnień. Okoliczności te co prawda nie powinny mieć wpływu na ocenę materiału sprawy, ale z całą pewnością powinny determinować organ do podejmowania z urzędu czynności dowodowych w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko organu, który zdecydował się na przesłuchanie skarżącego i dostrzegając potrzebę weryfikacji jego zeznań, jednocześnie nie przesłuchał jego starszej siostry, z którą obecnie skarżący mieszka. Tym bardziej jest to nielogiczne, iż – jak wyjaśniał skarżący – został wysiedlony z rodzicami i starszą siostrą. W ocenie Sądu Wojewódzkiego lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala również ustalić, na jakiej podstawie organ odmówił wiarygodności przesłuchaniu strony. Do wskazania owej przyczyny odmowy wiarygodności organ był obowiązany – stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.. Stanowi on bowiem, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W miejsce tych rozważań organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeciwstawił pojęciu "wysiedlenie ze względu na utworzenie poligonu" pojęcie "wysiedlenie do pracy przymusowej" wskazując, iż celem wysiedlenia rodziny skarżącego było utworzenie poligonu, a tym samym celem tym nie było skierowanie do pracy przymusowej. Wydaje się, iż w ocenie organu taka konkluzja jest wystarczająca do tego aby uznać, że skarżący nie podlegał represji, o jakiej mówi omawiana ustawa. Z takim zapatrywaniem Sąd Wojewódzki nie zgodził się uważając, iż na gruncie przepisu art. 2 pkt 2 lit. a omawianej ustawy – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011 r. – każda deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czas jej wykonywania – wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego na gruncie omawianej ustawy. Tym samym bez większej doniosłości jest ustalenie organu, iż skarżący został deportowany (wywieziony) z rodzinnej miejscowości ze względu na utworzenie na tym terytorium poligonu wojskowego. Nieporównanie bardziej istotne będzie nie budzące wątpliwości ustalenie, czy w miejscu, do którego został deportowany z rodzinnej miejscowości, zmuszony był on, jego rodzice i rodzeństwo do wykonywania pracy przymusowej na rzecz niemieckiego okupanta. Jedynym dowodem, który świadczy o powyższej okoliczności jest dowód z przesłuchania skarżącego. Na tym jednak dowodzie organ nie oparł swego rozstrzygnięcia, a zatem jak się wydaje, temu dowodowi odmówił wiarygodności. Przy czym o przyczynach owej odmowy wiarygodności organ nie wypowiedział się. Następstwem tak poprowadzonego postępowania musi być konstatacja, iż organ administracji w zasadzie nie rozstrzygnął najistotniejszej kwestii w niniejszym postępowaniu, czy w sprawie niniejszej miała miejsce represja, o jakiej mowa w przepisie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ ponownie badając wniosek skarżącego, dokonując wykładni pojęcia "deportacja" winien mieć na względzie, iż deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, "wyrwaniem" i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie – zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak się odżywiała, jak funkcjonowała na co dzień). I co ważne okolicznością wymagającą ustalenia jest wyjaśnienie jaki charakter przybrała praca wykonywana na deportacji. Jak również czy za pracę tę strona otrzymywała wynagrodzenie, czy innego rodzaju ekwiwalent, czy została podjęta z własnej woli, czy stronie nie pozostawiono wyboru co do rodzaju wykonywanych zajęć. Organ powinien również uwzględnić, iż miejscowość, w której zamieszkiwała rodzina strony została przeznaczona pod poligon. Co oznacza, iż w czasie okupacji nie było możliwe odwiedzenie rodzinnego domu, a po wojnie w przeważającej ilości przypadków osoby takie nie miały do czego wracać, zniszczone były całe gospodarstwa, a osoby te nieodwracalnie traciły dorobek życia. Reasumując Sąd Wojewódzki wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ustalając, czy spełniona została przesłanka deportacji do pracy przymusowej przy zastosowaniu powyższych wskazówek i przedstawionej oceny prawnej oraz w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Wskazują na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuciła ona naruszenie przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Błąd wykładni przepisu prawa materialnego polega na niewłaściwym zrozumieniu treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej określonymi jej podstawami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł uznać za uzasadniony. Sąd Wojewódzki dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowej wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wskazał, iż warunkiem otrzymania świadczenia pieniężnego z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym jest wywiezienie (deportacja) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i ZSRR albo terenów okupowanych przez te państwa w czasie II Wojny Światowej. Skarga kasacyjna w żadnym stopniu nie wykazała na czym polegał błąd wykładni tego przepisu, to znaczy jakie jest jego prawidłowe rozumienie i jaką nieprawidłową treść nadał mu Sąd Wojewódzki. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej może wynikać, iż jej autor faktycznie zamierzał zarzucić obrazę wymienionego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli błąd subsumcji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak uprawniony do prostowania treści zarzutów skarg kasacyjnych, które są sporządzane przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Nadto trudno byłoby wykazać niewłaściwe zastosowanie omawianego przepisu, gdy jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak jego prawidłowych ustaleń. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ rozpoznający sprawę nie wyjaśnił jej wszystkich okoliczności faktycznych i nie rozważył w należytym stopniu treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzając, że J. W.k nie dostarczył dowodów potwierdzających fakt jego deportacji do przymusowych robót organ pominął to, iż wniosek jego uzyskał poparcie Związku Wysiedlonych Ziemi Łódzkiej, a fakt wysiedlenia mieszkańców wsi Rokitowie, w związku z zajęciem terenów tych miejscowości pod budowę poligonu wojskowego, został potwierdzony w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, tj. treścią pisma Archiwum Państwowego w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r. Dowody te uzupełniło zeznanie strony złożone w trybie art. 86 k.p.a. Przyjęcie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż twierdzenia skarżącej nie zostały poparte żadnymi dowodami narusza przepis art. 80 k.p.a. przewidujący swobodną, lecz nie dowolną, ocenę dowodów. Wysiedlenie mieszkańców wsi Rokitowie wiązało się wprawdzie z budową poligonu, lecz fakt ten nie wyklucza możliwości deportacji wysiedlonych mieszkańców do robót przymusowych w rozumieniu art. 2 pkt 2 omawianej ustawy z dnia 31 maja 1996 r. W sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wszystkich możliwych dowodów, w tym przesłuchania siostry skarżącego, której adres znajduje się w aktach, nie wiadomo jaki charakter miała praca wykonywana przez matkę skarżącego u gospodarza niemieckiego. Nie ma zatem podstaw do wykluczenia możliwości, że władza okupacyjna wykorzystała fakt wysiedlenia mieszkańców wsi zajętych pod budowę poligonu do skierowania ich na roboty przymusowe w warunkach określonych wymienionym przepisem. Okoliczności te nie zostały dotychczas wyjaśnione w toku postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.