II OSK 487/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 200/09 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. W dniu 28 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok o sygnaturze II SA/Gd 200/09, którym uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z dnia [...] czerwca 2008r. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska orzekł o braku podstaw do nałożenia na Gminę Słupsk obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności (w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...], będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr 210, do granic administracyjnych Miasta Słupska, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 11 marca 2008 r. przeprowadził oględziny na działkach nr [...] i [...] tj. na terenie, na którym prowadzone są roboty drogowe, wzdłuż działek nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w Słupsku. W oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin i zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że na odcinku od zjazdu z ulicy [...], będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr 210, do granic administracyjnych Miasta Słupska inwestor tj. Gmina Słupsk wykonuje przebudowę drogi, polegającą na poszerzeniu istniejącej jezdni asfaltowej i wykonaniu chodnika. Ponadto ustalił, że od przebudowywanej Alei nad Rzeką wzdłuż działek nr [...] i [...] budowana jest nowa droga, w odniesieniu do której przeprowadzono odrębne postępowanie administracyjne. Ustalił również, iż inwestor w dniu 30 stycznia 2008r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót Prezydentowi Miasta Słupska, który po bezskutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienie zgłoszenia o określone dokumenty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...], do granic administracyjnych Miasta Słupska oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. W dniu 9 maja 2008 inwestor przedłożył żądane dokumenty, po analizie których organ I instancji uznał za zasadne wydać decyzję o braku podstaw do nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności. Od decyzji PINB odwołali się właściciele działek przyległych do przebudowywanej drogi: Z. G., C. S., D. D. działający w imieniu S. D. i J. G.-D. Po rozpoznaniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż roboty budowlane dotyczące ulicy [...], wykonywane na działkach nr [...] i [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...] do granic administracyjnych Miasta Słupska, stanowią przebudowę drogi. Inwestor wykonując roboty wykonał poszerzenie istniejącej jezdni o szerokości ok. 3 m o nawierzchni asfaltowej do szerokości 5 m i chodnik. Działki nr [...] i [...] na których są prowadzone przedmiotowe roboty są, jak wynika z wyrysu z rejestru gruntu znajdującego się w aktach sprawy, sklasyfikowane jako pas drogowy. Zebrany materiał dowodowy w postaci ustaleń PINB, dokumentacji zdjęciowej i przedłożony plan sytuacyjny projektu przebudowy (nie zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) zdaniem organu odwoławczego wskazuje, iż poszerzenie jezdni z chodnikiem nastąpiło w granicach działki nr 18 i 20. Zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącej drogi niewymagająca zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Natomiast jak wynika ze zgromadzonych dokumentów realizując powyższe roboty budowlane mogło dojść do naruszenia granic działek nr [...],[...], i [...] poprzez towarzyszące przebudowie roboty ziemne, jednak mając na uwadze, że przebudowywana droga stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana jest w pasie drogowym tj. na działkach nr [...] i [...], to ewentualne przekroczenie granic nasypem ziemi nie może stanowić o zmianie granic pasa drogowego. Organ podał, że bezspornie podczas wykonywania nasypów pod przebudowę drogi doszło do przekroczenia skarpami granic działek nr [...],[...],[...], co również potwierdza ocena techniczna i co może wskazywać na naruszenie własności. Taki przypadek nie może w ocenie organu stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawy do wydania nakazu rozbiórki wykonanych robót, a właściwe w niniejszej sprawie przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie dają uprawnień organowi, aby ocenę prawidłowości wykonanych robót uzależniać od stosunków własnościowych. Fakt naruszenia praw własności nieruchomości sąsiedniej może być sporem podlegającym rozstrzygnięciu w drodze porozumienia stron lub w drodze cywilno-prawnej. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że roboty budowlane przy realizacji inwestycji zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i brak jest podstaw do nakazania inwestorowi obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celach naprawczych. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniach, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono stronom zapoznania się z przedłożoną oceną techniczną WINB przyznał, iż powyższe uchybienie naruszało art. 10 k.p.a., jednakże organ I instancji po wydaniu rozstrzygnięcia przesłał stronom kopie oceny technicznej, a organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Zatem uchybienie organu I instancji zostało wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. Z. G., C. S., S. D. i J. G.-D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję WINB, w której zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez błędną kwalifikację prawną robót budowlanych; art. 7 k.p.a., poprzez błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego i pominięcie istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie praw skarżących; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej zawierającego sprzeczności i błędy merytoryczne oraz brak jednolitego stanowiska organu nadzoru, co spowodowało naruszenie art. 11 k.p.a. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia oraz art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację definicji pasa drogowego prowadzącą do pokrzywdzenia skarżących. W uzasadnieniu wskazali m.in., iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniono okoliczności, czy prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego, czy też nastąpiło naruszenie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Ponadto zakwestionowali ocenę techniczną robót wykonanych podczas przebudowy ul. [...] i budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Sąd odrzucił skargę C. S., S. D. i J. G.-D. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że samowola budowlana polegać może na prowadzeniu robót budowlanych bądź przy braku koniecznego (względnie nieskutecznego) zgłoszenia robót, ale i również na zgłoszeniu (nawet przy zachowaniu wymogów formalnych) robót wymagających pozwolenia na budowę. Ustalenie, czy roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na budowę ma zasadnicze znaczenie dla likwidacji skutków samowoli. Inny jest bowiem tryb postępowania w przypadku robót budowlanych wymagających zgłoszenia niż wymagających pozwolenia na budowę. W pierwszym przypadku prowadzący postępowanie legalizacyjne organ powinien stosować tryb wynikający z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego (w założeniu, że istnieją przesłanki wynikające z w/w regulacji prawnej), w drugim natomiast zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Sąd wskazał, że od ustaleń stanu faktycznego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zależeć będzie ocena, czy wykonywane roboty budowlane mają charakter "przebudowy drogi" (która wymagała zgłoszenia), czy też jak twierdzi strona skarżąca "rozbudowy" (która to inwestycja wymagała wydania pozwolenia na budowę). Sąd nie miał wątpliwości, że jakby nie oceniać wykonane roboty, to w każdym przypadku uznać należałoby, iż wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Nadmienił też, że prowadzone na skutek zgłoszenia postępowanie zakończone zostało decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r., którą to decyzją w/w organ uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Przyczynę umorzenia stanowiło ustalenie bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia, jako że roboty budowlane były już w toku, a nawet zostały wykonane. Za trafny Sąd uznał zarzut skargi, że nie wyjaśnioną okolicznością w toku postępowania administracyjnego jest ta, czy prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego, czy też nastąpiło naruszenie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Wskazał, że naruszenie to może polegać nie tylko na fizycznym zajęciu gruntu, lecz również na skutkach wadliwie wykonanych prac budowlanych. Sąd zaznaczył, że dołączona do akt administracyjnych sprawy ocena techniczna robót wykonanych podczas przebudowy ul. [...] i budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa [...] autorstwa T. E., na którą powołuje się organ i która stanowi podstawowy dowód w sprawie, została zainteresowanym stronom doręczona już po wydaniu decyzji organu I instancji. Decyzja I instancji wydana została bowiem w dniu [...] czerwca 2008 r., natomiast opinia przesłana została w dniu 23 czerwca 2008 r. Stanowi to o braku możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przed organem I instancji, co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 kpa, jak również narusza zasady postępowania zawarte w art. 6-11 kpa. Zarzuty podniesione w skardze skierowane pod adresem w/w oceny technicznej robót w świetle materiału dowodowego sprawy uzasadniają stanowisko, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Słupska decyzji z [...] czerwca 2008 r. o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych nie opiera się na koniecznym w tym przypadku materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z zm.) w zw. z 12 ust. 2 pkt 29, art. 3 pkt. 6 i 7 Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego, aby w przypadku ustalenia w toku ponownego rozpoznania sprawy, iż badana inwestycja jest przebudową drogi prowadziły i wydały decyzję w sprawie przebudowy drogi w trybie art. 49b Prawa budowlanego zamiast w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co skutkowałoby wydaniem decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, 2. naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 200, 205 § 2, 211, 212 § 1 oraz 213 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku zwrotu kwoty 1.000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, co jest kwotą zawyżoną w świetle obowiązujących przepisów, 3. naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku sposobu ustalenia kwoty kosztów postępowania zasądzonych do zwrotu od organu na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik organu stwierdził, że w każdym przypadku, a więc również do przebudowy drogi, winna zostać zastosowana procedura przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem do przebudowy drogi stosować art. 49b Prawa budowlanego, gdyż ten odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego. Art. 49b nie znajduje więc zastosowania do robót budowlanych polegających na przebudowie już istniejącego obiektu. Podkreślił też, że pojęcie budowy nie obejmuje swoim zakresem robót polegających na przebudowie obiektu. Przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że pod pojęciem budowy nie mieszczą się inwestycje polegające na przebudowie obiektów. Zdaniem autora ewentualne wątpliwości w tym zakresie rozwiewa art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, który definiując pojęcie robót budowlanych wskazuje, że pod pojęciem tym należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. A zatem ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że przebudowa obiektu budowlanego nie mieści się w pojęciu budowy w rozumieniu ustawy, w związku z czym art. 49b nie może mieć zastosowania do inwestycji polegających na przebudowie obiektów. Jeżeli ustawodawca zdefiniował na potrzeby ustawy różne pojęcia oraz w sposób jednoznaczny nakazuje różnie je rozumieć, to nie można w drodze wykładni niwelować wprowadzonych rozróżnień i dążyć do utożsamiania różnych pojęć. W rezultacie, skoro ustawodawca posłużył się w art. 49b Prawa budowlanego pojęciem "budowy" to nie można stosować tego przepisu do "przebudowy", gdyż ta jest rodzajem robót budowlanych nie mieszczących się w pojęciu budowy. O tym zaś, że do przebudowy drogi należy zastosować art. 50-51 Prawa budowlanego świadczy fakt, że przepisy te stosuje się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1, a zatem ustalenie, że badana inwestycja stanowi przebudowę drogi, a więc roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 12), czyli w przypadku nie objętym dyspozycją art. 48 i 49b, konieczne będzie zastosowanie procedury określonej w art. 50-51. Niezależnie od powyższej kwestii pełnomocnik organu zwrócił również uwagę na to, że zaskarżony wyrok zawiera nieprawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. Sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego Z. G. zwrot kosztów postępowania w wysokości 1.000 złotych, która to kwota nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Cytując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik uznał, że skoro Sąd I instancji nie nakazał stronie osobistego stawiennictwa na rozprawie, to skarżącemu przysługuje zwrot wyłącznie kosztów sądowych oraz wynagrodzenia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na treść zarzutów, w pierwszej kolejności należało się odnieść do podniesionego w skardze naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 49b, art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazanych przez Sąd pierwszej instancji do odpowiedniego zastosowania przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednak przed oceną zawartych w wyroku wytycznych, zakwestionowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy wskazać na istotę oceny Sądu, która skutkowała uchyleniem zaskarżonych decyzji. Mianowicie Sąd Wojewódzki przyjął, że organy obu instancji nie przeprowadziły właściwie postępowania legalizacyjnego w zakresie koniecznym do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu nie zostały wystarczająco ustalone okoliczności, warunkujące zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy bądź rozbudowy drogi. Zwłaszcza nie wyjaśniono, czy prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego, czy też nastąpiło naruszenie własności sąsiednich nieruchomości poprzez fizyczne ich zajęcie lub wadliwe wykonanie robót, które w swych skutkach oddziaływuje niekorzystnie na grunty przyległe. Wskazane przez Sąd braki postępowania dowodowego stały się przyczyną tego, że niemożliwa była weryfikacja co do kategorii dokonanych robót budowlanych, a w konsekwencji przesądzenia, czy podlegały one obowiązkowi zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę. To z kolei, zdaniem Sądu, rzutowało na wybór trybu legalizacji robót budowlanych, który w sprawie powinien być zastosowany. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej należało przyjąć, że ocena Sądu w zakresie wyżej omówionym nie została podważona. Przedstawiony bowiem zarzut odnosił się tylko do wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, według której w przypadku robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwy jest tryb uregulowany w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, a co do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę zastosowanie powinien znaleźć tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 wym. ustawy. Sąd przyjął jednocześnie, że zgłoszenia wymagała przebudowa drogi, natomiast pozwolenie na budowę było konieczne w razie rozbudowy drogi. Tymczasem zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał podstawę rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia, że sporna inwestycja stanowi przebudowę drogi. Należało bowiem przyjąć, że w każdym przypadku, a więc zarówno do przebudowy, jak i rozbudowy winna zostać zastosowana procedura przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest częściowo trafne. Słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, że przepis art. 49b Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego już obiektu. Zauważyć należy, że przepis art. 49b odnosi się do budowy obiektów budowlanych lub ich części, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Podobnie art. 48 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt lub jego część został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Oba wymienione przepisy dotyczą budowy obiektu budowlanego, a tym samym obejmują przypadki rozbudowy obiektu budowlanego, a nie jego przebudowy. Natomiast przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego odnoszą się do robót budowlanych wykonanych w warunkach innych niż wskazane w art. 48 i 49b, czyli do robót wykonanych w istniejących już obiektach budowlanych, na które konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślenia wymaga, że przepisy Prawa budowlanego w sposób ścisły różnicują roboty budowlane polegające na rozbudowie od tych, które są przebudową. Jak podane zostało wyżej, zgodnie z art. 3 pkt 6 przez "budowę" należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Dalszy przepis art. 3 pkt 7 rozróżnia w ramach pojęcia "robót budowlanych" roboty będące budową oraz prace polegające m.in. na "przebudowie". Stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 7a, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Uwzględnienie treści wskazanych przepisów w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy istniejącej drogi będzie oznaczać, że wymagane było dokonanie przez inwestora zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Z kolei następstwem braku wymaganego zgłoszenia będzie obowiązek przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 49b wym. ustawy wskazany przez Sąd. Nie jest natomiast trafne twierdzenie skargi kasacyjnej, że również w przypadku rozbudowy drogi właściwe będzie postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak już wyżej zostało powiedziane, zasadniczo do rozbudowy (tak jak do budowy) obiektu budowlanego mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, w zależności od tego, czy istniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, czy też obowiązek zgłoszenia. Zaakcentować należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru związane będą oceną wyżej wyrażoną, a nie wskazaniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w omówionym zakresie nie musiała skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, skoro podjęte przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaznaczyć trzeba, że zasadniczą przyczyną uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji były uchybienia proceduralne, skutkiem których doszło do niewyjaśnienia okoliczności istotnych nie tylko dla samej kwalifikacji robót budowlanych, ale także dla ustalenia czy odpowiadają one przepisom prawa i ewentualnie jakie obowiązki należałoby nałożyć na inwestora, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów z zakresu naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że w istocie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jak obliczona została łączna suma kosztów postępowania zasądzona od organu na rzecz strony skarżącej. Wbrew jednak twierdzeniom autora skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego jest wadliwe. Uwzględniając wynik sprawy niewątpliwie usprawiedliwiony był, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się m.in. ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego oraz koszty sądowe. Według § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – stawka minimalna wynosi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji 240 zł. Stosownie zaś do przepisu § 2 ust. 2 wym. rozporządzenia podstawę zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego stanowią stawki minimalne. Zasądzona opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna. Zgodnie z powołaną regulacją Sąd był uprawniony w niniejszej sprawie do zasądzenia opłaty w granicach od 240 zł do 1440 zł. Należało więc przyjąć, że przyznana skarżącemu kwota kosztów obejmująca wpis od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (500 zł) nie naruszają wymienionych wyżej przepisów. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.