II OSK 492/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 667/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 667/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P., organ II instancji) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji jest dość lakoniczne, to już decyzja organu II instancji spełnia warunek z art.107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, bowiem w załączniku graficznym do decyzji nie określono, które drzewa objęte są zezwoleniem na ich usunięcie, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma żadnego przepisu nakazującego, by do decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew należało dołączyć załącznik z wyszczególnieniem drzew podlegających usunięciu. Według Sądu I instancji, przedmiotowa decyzja w sposób precyzyjny określa, które konkretnie drzewa należy usunąć. W sprawie przeprowadzono oględziny i sporządzono dokumentację fotograficzną, a decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 83d ustawy o ochronie przyrody. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ I i II instancji spełnił wymagania określone w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 86 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody Wskazując na powyższe, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - przeprowadzenie rozprawy, - rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przepisów postępowania wyraża się przede wszystkim w tym, że Sąd I instancji nie zbadał całości akt sprawy. Wyrok został oparty jedynie o ustalenia organu I i II instancji, przy czym Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z decyzji oraz z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, znajdujących się w aktach sprawy [...] na okoliczność niemożności wydania zezwolenia na usunięcie drzew w związku z realizacją przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, posiadającego ostateczną decyzję środowiskową. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2017 r. uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że decyzje środowiskowe organu I i II instancji powinny być uchylone. Gdyby organy I i II instancji w niniejszej sprawie przeprowadziły dowód z tej decyzji, to zobaczyłyby, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja środowiskowa, ma być obsługiwane również drogą przebiegającą przez działkę nr [...] w R. Według skarżącego kasacyjnie, decyzja organu I, jak i II instancji w żaden sposób nie spełnia również dyspozycji przepisu art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, gdyż organ w żaden sposób nie wypowiedział się na temat, czy wziął pod uwagę następujące okoliczności: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie decyzji obu instancji nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie, jednakże już decyzja organu II instancji spełnia wymóg przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, w której uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniało wymagań przepisu art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż nie wiadomo, na jakiej podstawie organ I instancji wydawał swoją decyzję. W sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ II instancji wszedł de facto w kompetencje organu I instancji, gdyż tylko i wyłącznie decyzja organu II instancji zawiera, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe uzasadnienie. Według skarżącego kasacyjnie ani organ I instancji, ani organ II instancji w ogóle nie zajął się uzasadnieniem wniosku, nie sprawdził, jakie roboty miałyby być prowadzone i kiedy, nie sprawdził, że przebudowa skrzyżowania związana jest tylko i wyłącznie ze wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych obsługujących przedsięwzięcie określone w decyzji środowiskowej (której dotyczy wyrok NSA wspomniany wyżej). Te wszystkie błędy powodują, że każda z decyzji administracyjnych powinna być uchylona, a tym samym, że Sąd I instancji naruszył przepisy proceduralne, gdyż z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny ani dlaczego uznał stanowisko organów za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził bowiem wywód prawny, wyjaśniając przesłanki, które doprowadziły go do końcowego wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponadto wywód prawny został przeprowadzony z odniesieniem się do zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższego wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarga Stowarzyszenia nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Prawidłowo dostrzeżone przez Sąd I instancji wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie mogło stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, uprawniającym sąd administracyjny do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" – mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem nie może on być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzutów tych nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej, lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy. Działania orzekających w sprawie organów nie spowodowały naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej: u.o.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu, nie nalicza się opłat za usunięcie: 5) drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi; 6) drzew lub krzewów w związku z przebudową dróg publicznych lub linii kolejowych. SKO w P., w zaskarżonej decyzji, wyjaśniło, że inwestycja w obszarze pasa drogowego i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze zostały uznane przez organ za wartość wyższą niż wartość 30 sztuk drzew przeznaczonych do usunięcia. Organ I instancji wskazał, że nasadzenia zastępcze wprowadzono po analizie wynikającej z kryteriów, o których mowa w art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 257/16, wskazać należy, że wyrok ten został wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 528/15, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego "[...]" na działkach nr [...] w R. Przedmiot sprawy, w której został wydany ww. Naczelnego Sądu Administracyjnego jest inny od tego, którego dotyczy niniejsza sprawa. Ponadto decyzja Wójta Gminy C. z [...] listopada 2016 r., zezwalająca na usunięcie drzew, obejmuje działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], która nie była objęta postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego "[...]" na działkach nr [...] w R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano związku pomiędzy tymi sprawami na gruncie postępowania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.