II OSK 495/16

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 903/15 w sprawie ze skargi F. K. i J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 903/15 (dalej wyrok z 22 października 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę F. K. i J. K. (dalej skarżący albo zobowiązani) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB albo organ II instancji) z [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...] (dalej postanowienie z dnia [...] maja 2015 r.), wydane w przedmiocie wykonania zastępczego. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie (dalej PINB albo organ I instancji) nakazał właścicielom: F. K. i J. K., usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o numerze [...], zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R. gm. [...], poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych. Upomnieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], PINB wezwał właścicieli budynku do wykonania ciążącego na nich obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu 3 kwietnia 2013 r. tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który został doręczony zobowiązanym w dniu 4 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 8.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Strony uregulowały należność wynikającą z ww. grzywny. Z uwagi na to, że zastosowany środek okazał się bezskuteczny, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2015 r.), orzekł o zastosowaniu wobec zobowiązanych obowiązku wykonania zastępczego. Zobowiązani w piśmie z dnia 23 marca 2015 r., wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. MWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. w części dotyczącej wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego i orzekł w tym zakresie zaliczkę w wysokości 9.772 zł, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia, organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji co do zasadności i konieczności zastosowania w stosunku do zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, z uwagi na stwierdzone dalsze niewykonanie przez nich ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., pomimo wcześniejszego zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do treści zażalenia MWINB wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r., której prawidłowości nie mogą kwestionować organy działające już na etapie wykonania decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowość wystawionego na rzecz zobowiązanych tytułu wykonawczego nie wzbudza wątpliwości. Na powyższe postanowienie, zobowiązani reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2015 r. Skarżący zarzucili wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, tj. art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), poprzez niedokonanie w niniejszej sprawie oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 66 ust. 1 oraz art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), poprzez niewłaściwe uznanie, że prowadzona w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, podczas gdy osoby wskazane w tytule wykonawczym faktycznie nie są osobami zobowiązanymi oraz art. 33 ust. 8 u.p.e.a., na skutek zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty odnoszące się do treści podlegającego wykonaniu obowiązku. WSA zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. korzysta przymiotu rzeczy osądzonej oraz domniemania zgodności z prawem. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Wadliwość tytułu wykonawczego, powinna być podnoszona w innym postępowaniu, nie w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podnoszone przez pełnomocnika skarżących zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia adresata obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. okazały się co najmniej spóźnione (mogłyby być one ewentualnie podnoszone w toku prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, który wydał decyzje będącą teraz przedmiotem egzekucji). W żaden sposób, zdaniem WSA, nie można mówić, że nastąpił błąd co do podmiotu względem którego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Osoby będące adresatami postępowania egzekucyjnego są tożsame z osobami będącymi adresatami ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2011 r. Sąd I instancji zasygnalizował jednocześnie, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pr.bud., może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący będąc właścicielami obiektu, zgodnie z obowiązującym prawem, są legitymowani do ponoszenia konsekwencji prawnych wynikających z niezakwestionowanej ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Z punktu widzenia postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego, fakt posiadania ww. obiektu przez inne osoby w tym zakresie nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Sąd rozważył również kwestię wyboru przez organ wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru wykonania zastępczego biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt wcześniejszego bezskutecznego nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia. Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W skardze kasacyjnej z dnia 29 grudnia 2015 r. zobowiązani, reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok z 22 października 2015 r. w całości zarzucając naruszenie prawa, tj.: a) art. 29 § 1 u.p.e.a. - przez niedokonanie w niniejszej sprawie oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pr.bud. oraz art. 61 pkt 2 pr.bud. przez niewłaściwe uznanie, że prowadzona w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, podczas gdy osoby wskazane w tytule wykonawczym faktycznie nie są osobami zobowiązanymi, b) art. 33 ust. 8 u.p.e.a. - na skutek zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca wskazał na dwojakiego rodzaju podstawy kasacyjne, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz regulacji prawa procesowego. W skardze kasacyjnej z 29 grudnia 2015 r. podstawy zaskarżenia zostały sformułowane zarówno na podstawie art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., tzn. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, chociaż nie zostało to niestety wyraźnie przez stronę skarżącą kasacyjnie wyartykułowane. Podstawy te nie okazały się jednak uzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 22 października 2015 r. Sąd ten trafnie stwierdził, że niedopuszczalnym byłoby podważanie na etapie egzekucji administracyjnej treści obowiązku ustalonego w ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2011 r. Do tego natomiast zdają się dążyć skarżący kasacyjnie. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny obowiązany jest do zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do weryfikacji zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna bądź to ze względów podmiotowych, gdy nie może zostać ona przeprowadzona w stosunku do określonej kategorii podmiotów (zob. art. 14 u.p.e.a.), bądź przedmiotowych, gdy do egzekucji w tym trybie nie nadaje się nałożony na zobowiązanego obowiązek. Żadna z tych przesłanek nie zaistniała w niniejszym postępowaniu. Nałożony na skarżących kasacyjnie obowiązek o charakterze publicznoprawnym jak najbardziej nadaje się do realizacji w trybie administracyjnym, a sami zobowiązani nie korzystają ze zwolnienia spod tej egzekucji. Jedną z podstaw zarzutów, o której stanowi art. 33 § 1 pkt 6 u.p.a., pozostaje niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego bądź też egzekucji administracyjnej. Środek egzekucyjny, który został w niniejszej sprawie zastosowany jest jak najbardziej dopuszczalny, ponieważ został on przewidziany w katalogu dostępnych środków, o których stanowi art. 1a pkt 12 u.p.e.a. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy nie można uznać, że jest on dla zobowiązanych nadmiernie uciążliwy. Przed jego zastosowaniem zobowiązanym została wymierzona grzywna w celu przymuszenia, która nie przyniosła spodziewanego rezultatu w postaci wykonania obowiązku. Poza tym, z art. 121 § 4 u.p.e.a. wynika jednorazowość zastosowania grzywny w odniesieniu do obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Nieuprawnionym byłoby ponadto przyjęcie, że egzekucja została skierowana do podmiotów, które nie są zobowiązanymi. To na skarżących kasacyjnie został bowiem nałożony, w ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2011 r., obowiązek wykonania wskazanych w niej robót budowlanych. Z tego względu, zgodnie z prawem, egzekucja została skierowana do tych podmiotów. Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko w niniejszej sprawie nie powinno być traktowane przez skarżących kasacyjnie jako nadmiernie formalne. Na etapie egzekucyjnym niedopuszczalnym pozostawało badanie zasadności nałożonego na Nich obowiązku. Egzekucja ma charakter typowo wykonawczy. Jej podstawowym celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku. Przyjmując pogląd przeciwny, spory z zakresu prawa publicznego mogłyby toczyć się w nieskończoność, co nie sprzyjałoby ani sprawności działania organów państwa, ani interesom podmiotów indywidualnych, które także czują potrzebę istnienia pewności co do ich sytuacji prawnej. Mając na uwadze powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.