II SA/Kr 903/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi F.K. i J.K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego skargę oddala. Ostateczną decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r., (znak: [...]), PINB w T. nakazał właścicielom: F. K. i J. i K., usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o numerze [...], zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R. gm. P., poprzez wykonanie wskazanych w orzeczeniu robót budowlanych. Upomnieniem z dnia 8 lutego 2012 r., (znak: [...]), organ administracyjny wezwał F. K. i J. K. do wykonania ciążącego na nich obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu 3 kwietnia 2013 r. tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który został doręczony stronom w dniu 4 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. (znak: [...]) PINB w T. nałożył na ww. zobowiązanych grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w przedmiotowym tytule wykonawczym (nr [...]). Strony uregulowały należność wynikającą z ww. grzywny. Z uwagi na to, że zastosowany środek okazał się bezskuteczny, PINB w T. postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r., (znak: [...]) orzekł o zastosowaniu wobec zobowiązanych obowiązku wykonania zastępczego. Zobowiązani w piśmie z dnia 23 marca 2015 r., wnieśli zażalenie na ww. postanowienie PINB w T. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...]z dnia 28 maja 2015r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia 12 marca 2015 r. w części dotyczącej wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego i orzekł w tym zakresie zaliczkę w wysokości [...] zł (słownie [...] dwa złote) zaś w pozostałym zakresie utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji co do zasadności i konieczności zastosowania w stosunku do zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, z uwagi na stwierdzone dalsze niewykonanie przez nich ostatecznej decyzji z dnia 5 stycznia 2011 r., pomimo wcześniejszego zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do treści zażalenia WINB wskazał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB w T. z dnia 5 stycznia 2011 r., której prawidłowości nie mogą kwestionować organy działające już na etapie wykonania decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowość wystawionego na rzecz zobowiązanych tytułu wykonawczego nie wzbudza wątpliwości. WINB wyjaśnił również, że okoliczności, na które powołują się żalący nie stanowią podstawy do kwestionowania prawidłowości skarżonego postanowienia. Podkreślono również, że orzeczone skarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanych obowiązku dobrowolnie. Gdyby zobowiązani nawet w obecnym stanie sprawy doprowadzili do wykonania ciążącego na nich obowiązku we własnym zakresie, to uniknęliby wówczas ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Na powyższe postanowienie adwokat G. P. działający w imieniu F. K. i J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucili wydanie postanowienia z naruszeniem prawa tj. art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea), poprzez niedokonanie w niniejszej sprawie oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 33 § 1 pkt 6 upea w zw. z art. 66 ust. 1 oraz art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez niewłaściwe uznanie, iż prowadzona w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, podczas gdy osoby wskazane w tytule wykonawczym faktycznie nie są osobami zobowiązanymi oraz art. 33 ust 8 upea na skutek zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła w całości argumenty przywoływane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a ponadto kwestionowała stanowisko organu wskazane w zaskarżonym postanowieniu, iż organ nie ma obowiązku badać decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia egzekucji podnosząc, że z przepisów wprost wynika, że przed wszczęciem postępowania organ jest bezwzględnie zobowiązany badać przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji, wśród których wymienia się również skierowanie egzekucji do właściwych podmiotów. Zdaniem strony skarżącej błąd co do osoby zobowiązanego dotyczy zarówno sytuacji, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, która błędnie uznali za zobowiązanego i której doręczyli tytuł wykonawczy, wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów, jak i sytuacji, gdzie w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek w przedmiotowym postępowaniu, która to sytuacja ma zdaniem strony skarżącej miejsce w niniejszym postępowaniu. Wskazano bowiem, że skarżący będąc właścicielami ww. obiektu faktycznie w nim nie zamieszkują, wobec czego egzekucja powinna być skierowana do posiadacza obiektu. W odpowiedzi na skargę Małopolski i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia we wskazanych powyżej granicach, sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 5 stycznia 2011r., nakazującej skarżącym dokonanie naprawy wyszczególnionych w niej elementów budynku, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane). Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata), a sama decyzja pozostaje w obrocie prawnym korzystając z przymiotu domniemania zgodności z prawem. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Wadliwość tytułu wykonawczego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga nadto, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko przymusowego wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją i tylko w tak zakreślonych granicach może się odbywać kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Żadne względy celowościowe nie mogą wpływać na ocenę legalności rozstrzygnięć postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie doszło bowiem do zaskarżenia orzeczenia organu administracji działającego w trybie egzekucji administracyjnej, a więc podniesione wobec niego zarzuty, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i zawarte w skardze, nie mogą dotyczyć merytorycznego rozstrzygnięcia sporu na kogo, w trybie przepisu art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane, powinien zostać nałożony obowiązek (a w konsekwencji w stosunku do kogo został wydany tytuł wykonawczy). Podnoszone przez pełnomocnika skarżących zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia adresata obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 5.01.2011r. są co najmniej spóźnione (mogłyby być one ewentualnie podnoszone w toku prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, który wydał decyzje będącą teraz przedmiotem egzekucji. W żaden sposób nie można mówić, że nastąpił błąd co do podmiotu względem którego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Osoby będące adresatami postępowania egzekucyjnego są tożsame z osobami będącymi adresatami ostatecznej decyzji PINB w T. z 5.01.2011r., znak [...]. Na marginesie powyższych rozważań, Sąd pragnienie jedynie zasygnalizować, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. (a więc w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia 5.01.2011r.) może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący – jak przyznał to autor skargi – będąc właścicielami przedmiotowego obiektu, zgodnie z obowiązującym prawem, są legitymowani do ponoszenia konsekwencji prawnych wynikających z niezakwestionowanej ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Z punktu widzenia postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego, fakt posiadania ww. obiektu przez inne osoby w tym zakresie nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Sąd rozważył również kwestię wyboru przez organ wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru wykonania zastępczego biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt wcześniejszego bezskutecznego nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia. WSA w Krakowie, podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie NSA, dające pierwszeństwo grzywnie w celu przymuszenia (przed wykonaniem zastępczym) w hierarchii stosowania środków egzekucyjnych (wyrok NSA z: 13.5.2009 r., II OSK 767/08; 25.7.2006 r., II OSK 463/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, iż organ egzekucyjny zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy, ma obowiązek każdorazowo rozważyć całokształt okoliczności danej sprawy i zastosować taki środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie jest dla zobowiązanego najmniej uciążliwy. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego nałożonego zaskarżonym postanowieniem dostosowany jest do jego celu jakim jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego. Wskazać również należy, że trudna sytuacja materialna skarżących, w obowiązującym stanie prawnym, nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego. Nawet ewentualna trudna sytuacja (materialna i zdrowotna) skarżących nie stanowi przeszkody dla zastosowania ww. środka egzekucyjnego. Nie można przy tym pominąć celu, jaki spełnia ten środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym (wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn.akt II OSK 388/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.