II OSK 495/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 323/23 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2022 r. znak: DON.7100.136.2022.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., VII SA/Wa 323/23, oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 18 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z 22 czerwca 2022 r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (dalej PINB) z 27 listopada 2019 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, tj. budynku usługowego, wybudowanego na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w K., w zakresie parteru i I piętra z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej oraz część zagospodarowanej działki z dwoma miejscami postojowymi i miejscem gromadzenia odpadów, uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. J. R. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę. W opinii Sądu przeprowadzone postępowanie wykazało, że decyzja PINB z 27 listopada 2019 r. nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). W związku z tym nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd podniósł, że budynek usługowy, w tym łącznik z budynkiem hotelowym w realizacji, siedem podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w K., został zrealizowany w oparciu o istniejące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Koszalina z 23 czerwca 2017 r. WSA wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była rozpatrywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym na gruncie nieważnościowym. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/20, WSA w Warszawie oddalił skargę J. R. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z 23 czerwca 2017 r. W toku niniejszej sprawy ustalono, że ww. zatwierdzony projekt budowlany przewiduje utworzenie 7 miejsc postojowych, w tym 1 miejsca dostosowanego do potrzeb osób z niepełnosprawnościami wykonanych w formie platform parkingowych całkowicie zagłębionych pod powierzchnią terenu. Sąd zaznaczył, że pozwolenie na użytkowanie obejmowało tylko część nieruchomości. W świetle dokonanej zmiany planu miejscowego (poprzez dodanie możliwości wykonania do 40% miejsc parkingowych na terenie) za nieistotne odstąpienie należy uznać wykonanie 2 miejsc na terenie potrzebnych do obsługi oddanej do użytku części. Sąd zgodził się z organem, że pozostałe miejsca inwestor będzie musiał wykonać w formie parkingu podziemnego lub w inny sposób zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych poza terenem działki. WSA wskazał, że akcentowany w skardze brak właściwej ilości zapewnionych miejsc postojowych będzie badany w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie całości obiektu. Okoliczność ta nie stanowiła przeszkody dla uznania, że użytkowanie obiektu budowlanego w części jest możliwe, przy zagwarantowaniu budynku usługowego, w zakresie parteru i I piętra z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej oraz części zagospodarowanej działki z dwoma miejscami postojowymi na terenie i miejscem gromadzenia odpadów. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w części dołączono wszystkie wymagane prawem dokumenty. Kwestia powinności zbadania przez organ, czy obecne 2 z 7 miejsca postojowe uniemożliwiają korzystanie z ww. budynku w części, przy zauważeniu, że brak ten ma jedynie charakter przejściowy, stanowić powinno przedmiot rozważań organu na etapie postępowania zwykłego. W trybie nadzwyczajnym powyższa kwestia nie stanowi podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego Sąd zgodził się z GINB, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja PINB z 27 listopada 2019 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. Odnosząc się do akcentowanego w skardze rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trakcie postępowania naprawczego w odniesieniu do tego samego obiektu Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy w chwili wydania decyzji PINB z 27 listopada 2019 r. o udzieleniu zgody na użytkowanie, w obrocie prawnym pozostawało nieostateczne postanowienie z 3 października 2019 r. o odmowie wszczęcia. Powyższe oznacza, że w chwili wydania decyzji udzielającej zgody na użytkowanie nie było prowadzone postępowanie naprawcze, a następnie zostało ono umorzone. Wydanie w powyższej sytuacji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie można, w ocenie Sądu, uznać za naruszenie, bowiem organ powiatowy powinien był wstrzymać się na ostateczne zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2019 r., jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego, bo nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią żadnego przepisu prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą podstawy do oddalenia skargi, mimo że organ II instancji naruszył normy art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mogło nastąpić mimo stwierdzonych odstąpień wykonania miejsc parkingowych na terenie potrzebnych do obsługi oddanej do użytku części, a także, że w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie toczyło się postępowanie naprawcze, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, a także na treść wyroku WSA w Warszawie; 2) prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) oraz "art.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że wszystkie przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych oraz czynności organu orzekającego w takiej sprawie wskazane w wyżej powołanych przepisach zostały prawidłowo zweryfikowane; 3) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że w związku z wszczętym postępowaniem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie części nieruchomości skarżący J. R. został pominięty jako strona postępowania, mimo posiadanego w tym zakresie interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 155 p.p.s.a. jest chybiony, bo WSA nie stosował zawartych w tym artykule, w trzech paragrafach, unormowań regulujących kwestie sygnalizowania przez sąd administracyjny stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. NSA nie może korygować podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów ani "domyślać się", jaki w rzeczywistości przepis – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał zostać naruszony. Biorąc jednak pod uwagę treść tego zarzutu, w którym skarżący kasacyjnie zarzucił, że skarga została wadliwie oddalona, ponieważ organ II instancji naruszył art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym organy administracyjne nie były uprawnione do dokonywania analizy wszystkich aspektów związanych z prawidłowością zatwierdzenia całego kolejnego projektu budowlanego zamiennego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a jedynie tych, które dotyczyły podstaw do ewentualnego stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej. Te zaś kwestie zostały przez GINB przeanalizowane i ocenione, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty tych aspektów w istocie nie dotyczą. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 p.b. oraz "art.", to abstrahując od jego nieprawidłowego zredagowania, bowiem nie wskazano jaki konkretnie przepis kryje się pod sformułowaniem "art.", to – ograniczając się do wyraźnie określonego art. 59 ust. 1 i 2 p.b. – stwierdzić trzeba, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby PINB wydając decyzję z 27 listopada 2019 r. w sposób rażący, a więc oczywisty, widoczny na pierwszy rzut oka, naruszył przepisy zawarte w tych uregulowaniach. W szczególności, podnosząc zarzut, że nie wszystkie przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych oraz czynności organu orzekającego w takiej sprawie wskazane w wyżej powołanych przepisach zostały prawidłowo zweryfikowane, w zarzucie tym nie wskazano, jakie konkretnie przesłanki nie zostały prawidłowo zweryfikowane. Przedstawiona zaś w motywach skargi kasacyjnej argumentacja wskazuje, że stanowisko, iż "rażąco" naruszono art. 59 ust. 1 i 2 p.b. nie jest oczywiste i wymaga szerokich wywodów mających je uzasadnić. Abstrahując zatem od merytorycznej oceny tych wywodów stwierdzić należy, że już tylko sama konieczność szerokiego motywowania tego stanowiska świadczy o tym, że nawet gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 p.b., naruszenie to nie było oczywiste, a więc brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, by takie naruszenie było rażące. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że w związku z wszczętym postępowaniem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie części nieruchomości skarżący został pominięty jako strona postępowania. Zauważyć bowiem należy, że ewentualne pominięcie strony stanowi podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności. To, co jest podstawą wznowieniową nie jest jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności i na odwrót – okoliczności świadczące o nieważności aktu administracyjnego nie są jednocześnie podstawami do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.