II OSK 50/14

Dnia 3 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 598/13 w sprawie ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 598/13 w sprawie ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sędziejowice z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że: Decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., powoływana także jako ustawa bądź u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sędziejowice z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] położonej w S., gm. S. B. i A. O. w dniu 18 września 2012r. wystąpili do Wójta Gminy Sędziejowice z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Na żądanie wskazania dostępu do drogi publicznej (powiatowej Nr 2306E) wnioskodawcy wyjaśnili, że zjazd na drogę publiczną odbywa się w niezmienny sposób od lat 1924-1926, kiedy to nieruchomość zabudowano po raz pierwszy. Nie dołączyli jednak żadnego dokumentu, stwierdzającego ustanowienie odpowiedniej służebności na nieruchomościach, które oddzielają teren inwestycyjny od drogi wewnętrznej lub publicznej, natomiast w dniu 30 listopada 2012r. złożyli podanie do Polskich Kolei Państwowych S.A. z prośbą o wydanie decyzji uwzględniającej możliwość przejazdu przez działkę kolejową nr [...] do drogi powiatowej. Starostwo Powiatowe w Łasku (pismo z 19 marca 2013r.) poinformowało, że Powiat Łaski nie jest zainteresowany zakupem od PKP części działki nr ewid. [...]. Jednocześnie wyjaśniano, że Powiatowy Zarząd Dróg w Łasku jako zarządca drogi powiatowej nr 2306E Górki Grabiańskie - Siedlce - Emilianów potwierdza istnienie zjazdu z działki nr [...] na drogę publiczną i nie wnosi zastrzeżeń, co do korzystania z tego zjazdu w takim zakresie jak dotychczas. Korzystanie z istniejącego zjazdu nie stanowiło dotąd zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze. Następnie organ I instancji podkreślił, iż wniosek inwestora zawierał niezbędne określenia, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy. W toku przygotowywania projektu decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji wymagało łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W ocenie organu I instancji wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ ustalił, że działka nr ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istnieją już na niej budynek mieszkalny i budynki gospodarcze o łącznej powierzchni zabudowy ok. 306 m² (w tym budynek mieszkalny ok. 61 m²), powierzchnia terenu (części działki objętej analizą) wynosi 4227 m², wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 4,1%, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 11 m. Działki sąsiednie nr ewid. [...] zlokalizowane są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy o łącznej powierzchni zabudowy ok. 142 m² (w tym budynek mieszkalny ok. 115 m²), powierzchnia działki objętej analizą wynosi 90 m², wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 15,8%, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego to 10 m. Na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 129 m², powierzchnia terenu (części działki objętej analizą) wynosi 5588 m², wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 2,3%, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi: 12 m. Dalej organ I instancji ustalił, iż w analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 7,4%. Istniejąca linia zabudowy na analizowanym terenie znajduje się w odległości 16 m od granicy z działką nr ewid. [...] (droga powiatowa). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych na analizowanym terenie wynosi 11 m. Wobec tego zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) z przeprowadzonej analizy wynika, iż przy uwzględnieniu tolerancji do 20% inwestor mógłby na wnioskowanym terenie realizować budynek o maksymalnej szerokości elewacji południowej wynoszącej 13,2 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej na 15,0 m projektowanego budynku mieszkalnego, nie będzie zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia i z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu I instancji w przypadku planowanej inwestycji tzn. budowy budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr ewid. [...] (obręb [...] S.) położonej w miejscowości S. w gminie S., mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgoda na wnioskowaną budowę budynku mieszkalnego byłaby wbrew standardom właściwego komponowania i kształtowania nowej zabudowy czyli wbrew warunkom niezbędnym dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Stosownie art. 2 pkt 14 ustawy pojęcie dostępu do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z faktem, iż wnioskowana działka nie przylega do drogi publicznej ani nie posiada dostępu do niej poprzez drogę wewnętrzną - jedyną formą dostępności wnioskowanej działki do drogi publicznej jest w ocenie organu I instancji ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce (bądź działkach), które oddzielają teren inwestycyjny od drogi wewnętrznej lub publicznej. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013r. odwołanie wnieśli B. i A. O., w którym zarzucili, że działka jest już zabudowana i posiada zjazd z drogi publicznej od lat 1924-1926. Projektowana inwestycja jest natomiast uzupełnieniem istniejącej już zabudowy i nie powoduje powstania nowego siedliska i nowego zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy teren inwestycji powinien posiadać dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że działka o nr [...], sąsiaduje z nieruchomością nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą w wieczystym użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i posiadającą oznaczenie TK - tereny kolejowe. Wskazana działka odgradza nieruchomość inwestorów od drogi publicznej powiatowej - działka nr [...]. Nieruchomość skarżących nie posiada wobec powyższego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu II instancji pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie ogranicza się jedynie do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [...], będąca w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. nie jest drogą. Stanowi ona teren kolejowy (TK). Na ww. nieruchomości nie została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu, PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami z siedzibą w Warszawie jednoznacznie wskazało, że Spółka nie wyraża zgody na ustanowienie służebności drogowej, o co wnieśli B. i A. O. w dniu 30 listopada 2012r. Z kolei jak wynika z pisma z dnia 22 marca 2013r. Starostwo Powiatowe w Łasku nie jest zainteresowane zakupem nieruchomości o nr [...]. Wobec powyższego należało stwierdzić, że działka skarżących nie posiada także pośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują zatem na fakt, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ nie posiada bezpośredniego jak i pośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podkreślił również, że pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Wobec tego podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej jest niewystarczająca. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że inwestorzy na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego mogą wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). W przypadku kiedy ww. służebność zostanie ustanowiona inwestorzy będą mogli ponownie zwrócić się do Wójta Gminy Sędziejowice o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli inwestorzy podnosząc, że na działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. nie została ustanowiona służebność drogowa, ponieważ w latach 1924-1926, jak i w latach 60-tych, kiedy na działce nr [...] powstawała zabudowa, przepisy nie wymagały jej ustanowienia. Podkreślili, że inwestycja nie powoduje powstania nowego siedliska i zjazdu. Jest natomiast konieczna z uwagi na fakt, iż stan techniczny budynków jest zły. Możliwości korzystania ze zjazdu nie kwestionuje zarządca drogi powiatowej. Ponadto to oni zajmują się utrzymaniem zjazdu, a nie PKP S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust.1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobów geodezyjnych, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczony w ten sposób obszar analizowany winien mieć zatem kształt koła, elipsy bądź czworoboku. Zaznaczony na mapie załączonej do decyzji obszar nie spełnia tego kryterium, ma kształt bardzo nieregularny. Sąd I instancji wskazał, że nie można stwierdzić, czy został zachowany jego minimalny wymiar. Sąd I instancji wskazał, że nie można wykluczyć, iż wytyczenie go w większym wymiarze pozwoliłoby na objęcie analizą większej (niż dwie) liczby nieruchomości zabudowanych. Zdaniem Sądu I instancji wskazuje na to chociażby zdjęcie satelitarne terenu, na którym widać zabudowania usytuowane po drugiej stronie drogi kolejowej, a mieszczące się w odległości zbliżonej do trzykrotnej szerokości frontu działki. Sąd I instancji zaznaczył, że wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Sędziejowice, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze złym sąsiedztwem, niewłaściwym z punktu widzenia zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jest nieuzasadniony w świetle szczegółowych ustaleń zabudowy sąsiedniej. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia te wprost wskazują, że dwie najbliższe nieruchomości są również zabudowane budynkami mieszkalnymi, jednorodzinnymi. Charakter zabudowy jest zatem tożsamy z planowaną inwestycją. Przesądzające znaczenie dla wniosku, iż planowany budynek zakłóca ład przestrzenny miała szerokość elewacji frontowej, określona na 15 m, gdy tymczasem średnia szerokość elewacji badanych budynków to 11 metrów. Organ przyjął możliwość zwiększenie tego wskaźnika jedynie o 20%, zatem do 13,2 metra, zgodnie z § 6 ust.1 in fine. Tymczasem stosownie do § 6 ust.2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Przedwczesnym, w ocenie Sądu I instancji było nierozważenie zastosowania powołanego uregulowania, zwłaszcza wobec tak niewielkich podstaw do porównań i wobec faktu, iż skarżący planują zabudowę o tożsamym charakterze, jaka już istnieje w analizowanym obszarze. Sąd I instancji wskazał, że nawet w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej wynika, iż którykolwiek z proponowanych przez wnioskodawcę wskaźników odbiega od możliwych do przyjęcia w danym obszarze, organ winien umożliwić wnioskodawcy weryfikację żądania i dostosowanie parametrów planowanej zabudowy do wniosków analizy urbanistycznej; do takiego wniosku skłania zasada ekonomiki procesowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ocenia się wszak zamierzenie inwestycyjne, a nie skonkretyzowany projekt budowlany. Sąd I instancji podał, że w tej sytuacji zdziwienie budzi kategoryczność osądu, iż planowany budynek zaburzy istniejący ład przestrzenny, zwłaszcza, że organ odstąpił od weryfikacji niektórych parametrów nowej zabudowy, przesadzających o dobrym sąsiedztwie. Wniosek o niespełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa jest co najmniej przedwczesny. Sąd wskazał, że przesłanki dobrego sąsiedztwa w ogóle nie zbadało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chociaż inwestorzy w odwołaniu, wprawdzie bardzo lakonicznym, ale zakwestionowali wnioski organu I instancji w tym zakresie. Stanowi to, w ocenie Sądu I instancji naruszenie wymogów postępowania odwoławczego; organ II instancji przejmując sprawę do ponownego rozpoznania, jest zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 i art. 140 p.p.s.a.) W sposób niewystarczający została wyjaśniona kwestia dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. pkt 2 ustawy). Sąd I instancji zaznaczył, że z wyjaśnień skarżących wynika, iż dostęp z ich nieruchomości do drogi publicznej odbywa się w niezmieniany sposób od lat. Poza sporem jest, że zjazd z nieruchomości skarżących – działki nr [...] – na drogę publiczną, którą stanowi działka nr [...], odbywa się od lat dwudziestych ubiegłego wieku przez działkę [...]; organ wskazuje, że właścicielem fragmentu działki [...] są Polskie Koleje Państwowe i to przez ich teren odbywa się faktyczny zjazd z nieruchomości skarżących na drogę publiczną. Sąd I instancji wyjaśnił, że z załączonego do akt wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż właścicielem działki nr [...] pozostaje Skarb Państwa. Niespornym jest również, że zarządca drogi wyraża zgodę na istniejący zjazd, jednocześnie PKP nie wyraża zgody na ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...], zaś Starostwo Powiatowe w Łasku na wykup nieruchomości. Jednakże nie do zaakceptowania, w ocenie Sądu I instancji jest sytuacja, w której zabudowana nieruchomość, wykorzystywana na cele mieszkaniowe od lat pozbawiona zostałaby możliwości komunikacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący odmiennie niż organ powołują się na fakt wybudowania budynku mieszkalno – inwentarskiego już w latach dwudziestych zaś kolejnych zabudowań, także mieszkalnych, w latach 70 ubiegłego wieku. Zarzucił, że organy nie odniosły się do podnoszonego przez skarżących faktu, iż sposób zjazdu z ich nieruchomości nie zmienił się od czasu realizacji poprzednich inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że nie wyjaśniono, jak rozwiązano kwestię dostępu do drogi publicznej w czasie zabudowywania działki i zmian zabudowy w latach siedemdziesiątych, w szczególności, czy i na jakiej podstawie wówczas ustalono, iż nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Tymczasem należało podjąć próbę ustalenia, czy skarżący, bądź ich poprzednicy legitymowali się tytułem prawnym do korzystania z dostępu do drogi publicznej poprzez działkę [...]. Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie zasad postępowania, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. To czyni w ocenie Sądu I instancji decyzje co najmniej przedwczesnymi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił: naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek nieprawidłowego przyjęcia, iż ww. decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, przez jego błędną wykładnię, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek nieprawidłowego przyjęcia, iż ww. decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku, tj. niewskazanie na czym polegał błąd wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz niewskazanie, że błąd ten miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, 4) art. 151 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że niezrozumiały i nieuzasadniony jest zarzut Sądu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzją w ogóle nie odniosło się do powołanego przepisu. Oznacza to, że wbrew wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku nie zawierało wyjaśnienia przyjętej przez Sąd podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, tj. art. 145 § 1 pkt 5 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem organu Sąd nie wyjaśnił na czym polegało mylne zrozumienie tego przepisu przez organy administracji oraz jak przepis ten powinien być prawidłowo rozumiany. Sąd nie wykazał również, że przypisane organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie mogły budzić wątpliwości ustalenia organów administracji, że teren inwestycji, nie posiada bezpośredniego dostępu do najbliżej położonej drogi publicznej – powiatowej, gdyż jest od tej drogi oddzielony poprzez tereny kolejowe na działce nr [...]. Podkreślono, iż wbrew stwierdzeniom Sądu organy administracji nie twierdziły, że właścicielem tych terenów jest PKP (właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a PKP jest ich użytkownikiem wieczystym). Skoro teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej koniecznym było rozważenie, czy dostęp taki nie jest zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazano, że ustalenia w tym zakresie także nie przyniosły pozytywnych dla skarżących rezultatów, bowiem na działce nr [...] znajdują się, o czym świadczą zapisy ewidencji gruntów, tereny kolejowe, co oznacza, że nie jest ona drogą wewnętrzną. Działka nr [...] nie jest również obciążona służebnością drogową na rzecz właścicieli działki nr [...]. Nie można zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie mówić o spełnieniu przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W ocenie organu, jako właściciele działki nr [...] skarżący korzystają jedynie z faktycznego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy aby uzyskać warunki zabudowy powinni legitymować się zarówno dostępem faktycznym jak i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl przepisów art. 61 ust 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w przepisie w pkt 1-5. Organ w skardze kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że niespełnienie choćby jednego z powyższych warunków stanowi przesłankę odmowną. Twierdzenie organu w tym zakresie uznać należało za prawidłowe, jednakże niezasadny okazał się zarzut, że w okolicznościach niniejszej sprawy niespełniony został warunek przewidziany w pkt 2 art.61 ust.1 w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Z materiału dowodowego wynika, że z działki inwestycyjnej odbywa się faktyczny zjazd na sąsiadującą drogę powiatową, na który zgodę wyraził PKP - zarządca działki nr [...]. Działka nr [...] w części przylegającej do obszaru inwestycyjnego stanowi w istocie część drogi powiatowej o nr 2306E. Korzysta z niej bez ograniczeń właściciel działki [...]( objętej przedmiotem zainwestowania), wobec tego nie sposób przyjąć, by brak było dostępu do drogi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fragment drogi, na którym funkcjonuje zjazd z działki o nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w zarządzie PKP, pozostała część drogi o nr 2306E stanowi własność powiatu. Wskazać jednak należy, że kwestie natury własnościowej nie mogą mieć z punktu widzenia inwestorów znaczenia, w sytuacji gdy od kilkudziesięciu lat istnieje faktyczny zjazd z działki inwestycyjnej na odcinek stanowiący część drogi powiatowej (działka o nr [...]), co wynika z pisma Wójta z dnia 19 lutego 2013 r., k. 22 akt administracyjnych. Istnienie drogi powiatowej, którego częścią jest działka o nr [...] potwierdzają również pismo Starosty Powiatowego w Łasku z dnia 19 marca 2013r. – k. 37 akt administracyjnych, mapa znajdująca się na k. 19 akt administracyjnych, zdjęcie satelitarne, mapa sytuacyjno wysokościowa – k. 5 akt administracyjnych. A zatem, sytuacja powyższa nie mogła stanowić podstawy uznania, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, w świetle legalnej definicji tego pojęcia wyjaśnionego w przepisie art. 2 pkt 14 omawianej ustawy, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność dokonania oceny wyników postępowania administracyjnego w świetle art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77§1, 80 kpa. W istocie bowiem ocenę spełnienia wymagań związanych z zabudową w obszarze analizowanym winna zawierać decyzja wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, taką też ocenę zawiera w sobie decyzja organu I instancji. Sąd administracyjny zobligowany jest do oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocena ta winna odbywać się w jego całokształcie i wykraczać poza ramy zaskarżenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie dokonał badania prawidłowości kontroli przeprowadzonej przez sąd I instancji w tym zakresie z uwagi na granice zarzutów skargi kasacyjnej. Za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości kontrolowanego uzasadnienia sądu I instancji. Uzasadnienie sądu I instancji odpowiada wymogom art. 141§4 p.p.s.a. Zawiera bowiem wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w zawartej w tym przepisie normie. Odmienna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być zwalczana zarzutem naruszenia art. 141§4 p.p.s.a., co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.