II OSK 500/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 578/05 w sprawie ze skarg Gminy Miasta T. i Biura Doradztwa R. S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., II SA/Bd 578/05 oddalił skargi Gminy Miasta T. i Biura Doradztwa R. S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 20 listopada 2001 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa zgrupowania handlowo-usługowo-administracyjnego z infrastrukturą techniczną oraz miejscami parkingowymi w T. w rejonie ulic S.- P.- W. W decyzji tej określono dwuletni termin jej ważności licząc od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, (od dnia 4 kwietnia 2002 r.). Następnie decyzją z dnia 31 marca 2004 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą stron zmienił swoją decyzję z 20 listopada 2001 r. w zakresie: jej punktu 2 poprzez dodanie do niego ustalenia, że obiekt zgrupowania handlowo - usługowo - administracyjnego nie może przekraczać 2000 m2 powierzchni sprzedaży, dodanie punktu 4a) zawierającego szczegółowe warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji obok art. 155 k.p.a. powołano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 31 marca 2004 r. Swoją decyzję Kolegium utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono m.in., że inwestor wystąpił o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej terminu jej ważności w czasie, gdy przestały już obowiązywać przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem obowiązywały już przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 85 ust. 1 tej ostatniej ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tymczasem decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2001 r. była decyzją ostateczną. Ponadto wniosek inwestora o zmianę decyzji obejmował wyłącznie przedłużenie terminu ważności decyzji, podczas, gdy decyzja wydana w wyniku tego wniosku wprowadziła także nowe warunki dotyczące przebudowy węzła komunikacyjnego, które to warunki nie były objęte niezbędnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postępowaniem związanym z oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Prezydent Miasta T. powinien zbadać, czy zmiana decyzji jest możliwa na gruncie obowiązującego prawa. Zarówno przepisy poprzednio obowiązujące, jak i nowe przepisy przewidują konieczność przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Zauważono także, że art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje określania terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Sądu I instancji przez Biuro Doradztwa R. S.A. w T. oraz Gminę Miasta T. Spółka podniosła, iż art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stoi na przeszkodzie, aby w decyzji określono termin jej ważności, zmiany merytoryczne w zaskarżonej decyzji polegały jedynie na wprowadzeniu do niej pierwotnej treści uzgodnień z określonymi podmiotami, które to uzgodnienia Spółka była zobowiązana dokonać na mocy decyzji pierwotnej. Uznano, że sama zmiana przepisów nie może być podstawą zakazu zmiany decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Gmina Miasta T. uznała, że art. 155 k.p.a. jest samodzielną podstawą prawną zmiany decyzji, przy tym brak było przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Wprowadzone do decyzji zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej nie oznaczają, że organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy układu drogowego, bowiem przebudowa taka nie wymaga ustalenia takich warunków, gdyż roboty budowlane związane z nią nie wymagają pozwolenia budowlanego, a jedynie zgłoszenie. Okoliczność, że została uchylona ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym także nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osoby wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów odnosi się jedynie do części merytorycznej decyzji, a zmiany objęte zaskarżoną decyzją nie dotyczyły tej części. Zaznaczono, że decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta wydała osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Zdaniem skarżącej Gminy inwestor nabył z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prawo do zmiany tej decyzji na zasadach wynikających z ustawy. Jest to prawo nabyte, które podlega ochronie i nie może być stronie odebrane o ile są spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a. Powołano się też na przyjmowaną w orzecznictwie wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził m.in., że okoliczność, iż postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w nowej sprawie nie oznacza, że wydawana na jego podstawie decyzja może być oderwana od przepisów prawa materialnego. Organ stosujący art. 155 k.p.a. uznając, iż zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powinien orzekać o prawach i obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie podejmowania tej decyzji. Wynikający z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak możliwości stosowania dawnej ustawy do spraw zakończonych decyzją ostateczną uniemożliwia zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Skoro bowiem nowa ustawa nie zna decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie określonym w ustawie z 1994 r. to potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a jest to niemożliwe w świetle art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. Uznać trzeba, więc powołany przepis za przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji. W ocenie Sądu inny charakter miała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inny decyzja o warunkach zabudowy, którą podejmuje się wtedy, gdy planu nie ma. W świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można ustalić terminu obowiązywania decyzji. Wydanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stoi w sprzeczności z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., zatem decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wydawana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania, a plan ten zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r. utracił swoją moc najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r., to decyzja została wydana w oparciu o przepis nieistniejący, a więc bez podstawy prawnej. Z zarzutów podnoszonych przez Biuro Doradztwa R. S.A. wynika, że zdaniem skarżącej, decyzja z 31 marca 2004 r. spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Takie stanowisko prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została bez przeprowadzenia badania czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co także można by uznać za rażące naruszenie prawa. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. w ocenie Sądu, miała charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bezpodstawne jest powoływanie się na sporządzenie decyzji przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia, bowiem wymóg taki nie istniał pod rządami ustawy z 1994 r. Sąd uznał również za niezrozumiałe stanowisko Gminy odnośnie zmian w zakresie obsługi komunikacyjnej - iż nie dotyczą one warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie stanowią wytyczne dla inwestora. Uznano również, że można mówić o prawach nabytych w odniesieniu do praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ubieganie się o zmianę takiej decyzji jest działaniem, w wyniku, którego możliwe jest nabycie praw nowych. W skardze kasacyjnej Gmina Miasta T. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że podstawą prawną decyzji wydawanej na jego podstawie nie może być tylko stwierdzenie wystąpienia warunków formalnych z tego przepisu, a konieczne jest oparcie rozstrzygnięcia w niej zawartego o przepisy prawa materialnego; 2) przez niewłaściwe zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenie prawa - art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo iż jego zastosowanie w postępowaniu zmieniającym decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest oczywiste, co do zasady i w sposób jednoznaczny nie wynika z tego przepisu. Wniesiono, w oparciu o zgłoszone zarzuty, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo sądowe wywodzono, że nietrafne jest stanowisko Sądu, iż przedmiot postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest inny niż postępowania w trybie zwykłym. Zdaniem skarżącej, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 155 k.p.a. wówczas można uchylić dotychczasową decyzję. Tylko wyraźny przepis zakazujący uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej może być uznany za przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., a za taki nie może być uznany art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzono dalej, że skoro na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z 23 marca 2003 r. dotychczasowe decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w mocy mimo utraty mocy obowiązującej planów na podstawie, których były wydane, i inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę, to możliwe jest też przedłużenie ważności takiej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Podkreślono, że przebudowa układu komunikacyjnego nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest na nią wymagane pozwolenie budowlane, tylko zgłoszenie. Uznano, że skoro Sąd doszedł do wniosku, po dokonaniu analizy szeregu przepisów, iż w sprawie ma zastosowanie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie miało charakteru rażącego, które może się odnosić wyłącznie do naruszenia przepisu, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Składająca skargę kasacyjną nie zauważa, że Prezydent Miasta T. wydał w na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję zmieniającą swoją własną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś trafnie, że gmina, której organ wydał w sprawie decyzję w I instancji nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie - uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4. poz. 115, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 101/04, LEX nr 171164. Co prawda odmienne stanowisko przyjmował Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 listopada 2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177 oraz w wyroku z 7 czerwca 2001 r, III, RN 104/00, ale jego stanowisko nie uwzględnia specyfiki postępowania administracyjnego, w którym organ administracji w sposób władczy i jednostronny, kształtuje prawa i obowiązki stron. Włączenie organów samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych organów jako reprezentantów swoich jednostek tego samorządu posiadających osobowość prawną. Należy więc podzielić pogląd, iż gmina, której organ orzekał w sprawie nie ma legitymacji procesowej do zaskarżania do Sądu decyzji organu odwoławczego. Pogląd ten ma także zastosowanie w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której Prezydent Miasta wydał decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 155 k.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji. Nie można przyjmować bowiem dopuszczalności zmiany ról procesowych, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W tej sytuacji uznać trzeba, że Gmina Miasta T. nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] marca 2005 r., a jej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Jednak, skoro decyzja ta została zaskarżona nie tylko przez Gminę, ale także przez Biuro Doradztwa R. SA w T., a Sąd I instancji oddalił obie skargi, a więc potraktował Miasto T., jako podmiot posiadający legitymację skargową, a Miasto T. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji nie jest możliwe odrzucenie tej skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Co więcej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę. Nie może jednak odrzucić skargi kasacyjnej wniesionej przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten brał udział jako strona w postępowaniu przed sądem I instancji. W takiej sytuacji ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie. Podzielając przytoczone poglądy prawne należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżenie wyroku przez wskazanie podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Jeżeli takiego interesu podmiot ten nie posiada skarga kasacyjna musi zostać oddalona. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.