II OSK 501/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/08 w sprawie ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z 16 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 2059/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta St. Warszawy z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm. – zwanej dalej: ustawą o ewidencji), przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilnoprawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Zameldowanie na skutek zgłoszenia pobytu jest jednym ze sposobów dokonania zameldowania. Jest to sposób uproszczony. Organ administracji przyjmuje, że osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu składa prawdziwe oświadczenie, że osoba, która ma być zameldowana, przebywa w danym lokalu. Wbrew twierdzeniu Wojewody Mazowieckiego, organ administracji dokonując oceny prawidłowości czynności materialno-technicznej zameldowania nie może ograniczyć się do ustalenia czy osoba zameldowana przebywała w dacie dokonania czynności pod określonym adresem. Dla prawidłowości czynności zameldowania nie wystarczy samo stwierdzenie, że osoba zameldowana przebywała pod adresem zameldowania. Niezbędne jest również stwierdzenie, że potwierdzenia pobytu dokonała osoba uprawniona oraz przedstawienie do wglądu organowi meldunkowemu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu tejże osoby uprawnionej. Pogląd prezentowany przez Wojewodę jest sprzeczny z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby bowiem, że ustawodawca powołał do życia przepis, którego pewna cześć jest zbędna. Jeśli nie są spełnione przesłanki do zameldowania przez dokonanie czynności materialno-technicznej, osoba zainteresowana zameldowaniem może złożyć do właściwego organu wniosek o wydanie decyzji w tym przedmiocie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie, z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że C. S., która 23 maja 2003 r. udzieliła uczestniczce postępowania I. P. upoważnienia m.in. do potwierdzenia pobytu uczestniczki w lokalu, w którym nastąpiło jej zameldowanie, nie posiadała tytułu prawnego do tego lokalu. Zatem przy dokonywaniu zameldowania nie doszło także do przedstawienia do wglądu organowi meldunkowemu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny C. S. do spornego lokalu. Pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 6 listopada 2006 r., na które powołuje się organ, stwierdzające, że C. S. posiada status najemcy lokalu nr [...] nie może być podstawą do uznania, że przysługiwało jej w chwili meldowania się przez uczestniczkę I. P. prawo najmu pokoju w lokalu nr [...]. Z przedstawionych w toku postępowania dokumentów wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] (zaświadczenie z 20 marca 2008 r., zaświadczenie z 31 marca 2008 r., pismo Spółdzielni z 16 kwietnia 2008 r. i 2 września 2008 r.). Okręgowa Rada Adwokacka zaprzecza, by zawierała z C. S. umowę najmu lokalu. Ponadto uczestniczka postępowania I. P. na rozprawie oświadczyła, że "C. S. nie posiada żadnego spółdzielczego prawa do lokalu. W chwili zameldowania C. S. była świadoma, że jest to mieszkanie spółdzielcze i z tego faktu wnioskowała, że może w nim zamieszkiwać. Organ poza upoważnieniem udzielonym przez C. S. [...] nie żądał od niej żadnego innego dokumentu [...]". Również z dokumentów, które uczestniczka przedłożyła na rozprawie nie wynika tytuł prawny C. S. do lokalu. Zatem pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 6 listopada 2006 r. zawiera błędną informację, że C. S. posiada status najemcy lokalu mieszkalnego. Również okoliczność posiadania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu przez C. S. nie została potwierdzona żadnym dokumentem. Wszystko to dowodzi, że w dacie zgłoszenia pobytu I. P. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, C. S. nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Zatem zameldowanie I. P. w trybie czynności materialno-technicznej dokonane zostało z naruszeniem art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji. Skargą kasacyjną I. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji, który nie obowiązywał w dacie dokonania zameldowania skarżącej (k. 1 akt administracyjnych). Sąd I instancji dla daty zameldowania (2 czerwca 2003 r.), jako podstawę oceny zgodności z prawem tej czynności przyjął przepis art. 9 ust. 2a cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym dopiero od 1 maja 2004 r., zamiast brzmienia przepisów obowiązujących w tej dacie. Przepis ten nie mógł być zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na tej podstawie wniesiono o 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) oraz o 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych, a wobec nieopłacenia w całości kosztów pomocy prawnej (przyznanej z urzędu), o przyznanie tych kosztów. W uzasadnieniu podkreślono, że art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji nie mógł być zastosowany przy zameldowaniu I. P., które nastąpiło 2 czerwca 2003 r., ponieważ w tej dacie jeszcze nie obowiązywał. Przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 maja 2004 r. (dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., zmieniającej ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 887), a zatem prawie po roku od złożenia wniosku o zameldowanie i dokonaniu zameldowania skarżącej. Przy czym, nowelizacja ustawy o ewidencji z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie zawiera przepisów przejściowych. Na dzień zameldowania skarżącej art. 9 cyt. ustawy obowiązywał w brzmieniu: "Art. 9. 1. Przy dopełnianiu obowiązku meldunkowego należy przedstawić dowód osobisty, a w uzasadnionych przypadkach - inny dokument pozwalający na ustalenie tożsamości. 2. (utracił moc). 3. Osoba niepełnoletnia nieposiadająca dokumentu stwierdzającego tożsamość przedstawia odpis skrócony aktu urodzenia. 4. Osoby podlegające powszechnemu obowiązkowi obrony przedstawiają wojskowy dokument osobisty (potwierdzenie zgłoszenia się do rejestracji przedpoborowych) w celu zamieszczenia w nim stosownych wpisów dotyczących obowiązku meldunkowego." Jak wynika z powyższego, w dniu zameldowania cyt. art. 9 nie zawiera jednostki redakcyjnej "ust. 2a". Oznacza to, że do dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania w czerwcu 2003 r. ustawa nie przewidywała przesłanek ustawowych wskazanych przez Sąd I instancji, tj. nie było w tym czasie obowiązku przedstawienia organowi meldunkowemu potwierdzenia pobytu w lokalu osoby meldującej się przez osobę uprawnioną do tego lokalu oraz przedstawienia do wglądu organowi meldunkowemu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu osoby uprawnionej. Takich warunków do zameldowania nie zawierały też inne przepisy ustawy. Dodatkowo zaznaczono, że warunki dotyczące potwierdzenia pobytu były określone w art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji, który to przepis utracił moc prawną z dniem 19 czerwca 2002 r. na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, co oznacza, że również ust. 2 art. 9 w dacie zameldowania I. P. nie obowiązywał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, skarga kasacyjna nie podlegała odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej postanowieniem z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2059/08, a zatem, skoro nie zostało wniesione zażalenie na to postanowienie (art. 86 § 3 p.p.s.a.), to stało się ono prawomocne i nie można skutecznie podnosić zarzutu złożenia skargi kasacyjnej po terminie. Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie, I. P. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności, który zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie obowiązywał w dacie zameldowania. Zasadnie podniesiono, że w dniu dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania I. P., tj. 2 czerwca 2003 r. (k. 16 akt administracyjnych), nie obowiązywał już przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji, który utracił moc z dniem 19 czerwca 2002 r., w związku z opublikowaniem w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (sygn. akt K 20/01, Dz. U. Nr 78, poz. 716) stwierdzającego niezgodność wspomnianego przepisu z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że stan prawny, będący konsekwencją wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, wyłącza badanie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, w przypadku czynności materialno-technicznych mających miejsce po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (por. też wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05). Art. 9 ust. 2a o ewidencji został z kolei dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887), a zmiana ta weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. (art. 2 cytowanej ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), to znaczy po dokonaniu zameldowania. Z przepisów tego aktu normatywnego nie wynika, że nadano mu wsteczną moc obowiązującą, a zatem zastosowanie ma ogólny zakaz retroakcji. Utrata mocy obowiązującej przez art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji oznacza, że przesłanką zameldowania określonej osoby w lokalu jest sam fakt pobytu w tym lokalu. Definicję normatywną pojęcia "pobyt stały" zawiera art. 6 ustawy ewidencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wymagana prawem przesłanka zameldowania jest zatem spełniona, gdy istnieją łącznie warunki określone w tym przepisie, a mianowicie dana osoba przebywa w lokalu i ma zamiar stałego w nim przebywania. Podsumowując, skoro z akt sprawy wynika, że w dacie zameldowania, tj. 2 czerwca 2003 r., I. P. zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] i w nim koncentrowały się jej sprawy życiowe, to został spełniony jedyny warunek przewidziany wówczas ustawą o ewidencji. Po stronie osoby meldującej się, w czasie dokonania tej czynności nie było wymogu przedstawienia dowodu spełnienia obowiązku z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji. Skoro organ nie miał podstaw, aby żądać przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 9 ust. 2 (lub 2a), a zgłoszone dane nie budziły jego wątpliwości, to nie można mu zarzucić wadliwości postępowania w tej sprawie. Odnosząc się ponadto do sformułowanego przed zamknięciem rozprawy (por. art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) przez pełnomocnika Okręgowej Rady Adwokackiej zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.), to znaczy braku przedstawienia przez I. P. przy zameldowaniu zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego, należy zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy dane zawarte w zgłoszeniu osoby wykonującej obowiązek meldunkowy budzą wątpliwości, organ prowadzący ewidencję jest upoważniony rozstrzygnąć o dokonaniu zameldowania lub wymeldowaniu. Na tej podstawie organ ewidencyjny rozstrzyga, gdy istnieją wątpliwości, co do zameldowania danej osoby i w takiej sytuacji obowiązany jest ustalić, czy osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy, spełnia warunki określone w ustawie o ewidencji i dowodach osobistych. W sprawie, nie był kwestionowany fakt przebywania I. P. w lokalu przy nr [...] przy ul. [...]. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji o odmowie anulowania zameldowania, I. P. w sposób trwały opuściła swoje poprzednie miejsce zameldowania. W wyroku z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1625/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "brak potwierdzenia pobytu określonej osoby przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, czy też brak jego zgody na zameldowanie tej osoby w lokalu oraz brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny tego podmiotu do lokalu, nie uniemożliwiają zatem zameldowania tej osoby jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Powyższe jest konsekwencją charakteru i istoty zameldowania jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby co wynika z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy". Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc stanu faktycznego. Nie jest ona formą kontroli legalności zamieszkania i pobytu. Fakt zameldowania w określonym lokalu nie skutkuje powstaniem żadnych praw o charakterze cywilnoprawnym do danego lokalu, w tym prawa własności. W warunkach rozpoznawanej sprawy, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzając jedynie zaistnienie naruszenia prawa materialnego w zakresie wyżej omówionym (art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na brak zasadności skargi wniesionej przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.