II OSK 501/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1236/18 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 września 2018 r. nr OA.7721.16.7.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., II SA/Rz 501/20, oddalił skargę B. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 4 września 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku (dalej PINB) z dnia 9 maja 2018 r. o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. B. J. wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że na działce skarżącej dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego. Cechą rozbudowy jest zmiana charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która nie prowadzi do powstania nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Poczynione przez organy ustalenia nie budzą wątpliwości, że na działce nr [...] w N. stanowiącej własność skarżącej, wykonana została rozbudowa budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 3,44m x 9,78m, konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjna, usytuowana w wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym oraz w odległości około 0,92m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. W rozbudowanej części na poziomie parteru znajduje się garaż na samochód osobowy, natomiast na poziomie piętra znajduje się pomieszczenie mieszkalne. W ścianie zewnętrznej, od strony działki nr [...], na poziomie parteru znajdują się dwa otwory okienne o wym. 0,40m x 0,60m, a na poziomie piętra jeden otwór okienny o wym. 2,0m x1,40 m. Wykonana rozbudowa posiada dach dwuspadowy kryty blachą i jest połączona z budynkiem mieszkalnym na poziomie parteru oraz piętra. Prace prowadzono etapami w latach 1999 - 2007 (lub 2008). Rozbudowana część, na przestrzeni czasu, zmieniała funkcje, by ostatecznie w części parterowej ostać się jako garaż, a na kondygnacji – od 2014 r. – jako pomieszczenie mieszkalne połączone z budynkiem mieszkalnym ("bawialnia dla wnuków"). Jak właściwie – zdaniem Sądu – rozstrzygnął organ, w całym okresie realizacji rozbudowy inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę. Rozbudowa w myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332; dalej p.b.) stanowi budowę, a więc prowadzona jest w ramach robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 p.b. Zrealizowane na działce skarżącej roboty budowlane nie kwalifikują się do ustawowych zwolnień z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 29 i 30 p.b. In concreto nie stanowiły one budowy budynku gospodarczego. Ocenę tę determinuje fakt funkcjonalnego połączenia (otworem drzwiowym) górnej kondygnacji rozbudowy z budynkiem mieszkalnym i urządzenie w niej pomieszczenia do zabawy dla dzieci. W tym stanie faktycznym organy prawidłowo – zdaniem Sądu – wdrożyły procedurę legalizacyjną, regulowaną art. 48 p.b. Postanowieniem z dnia 27 października 2017 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia – do dnia 30 kwietnia 2018 r. – dokumentów niezbędnych do zalegalizowania zrealizowanych robót. Skarżąca odebrała postanowienie osobiście w dniu 30 października 2017 r. i nie zostało ono zakwestionowane w trybie zażaleniowym. Wobec niepodjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek reakcji realizującej nałożony na nią obowiązek organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak wydać decyzję nakazującą rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy – art. 48 ust. 4 p.b. Sąd zaznaczył, iż bierność procesowa skarżącej uniemożliwiła organowi merytoryczne odniesienie się do uwarunkowań legalizacji rozbudowy, w tym do podnoszonej w skardze kwestii odległości rozbudowy od granicy wobec wątpliwości co do jej przebiegu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona nią decyzja powinna zostać uchylona z powodu istotnych naruszeń przepisów postępowania przez organy, polegające na dokonaniu nieprawidłowych i niepełnych ustaleń co do możliwości rozbiórki spornej części budynku bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na subiektywnej opinii S. J. nie weryfikując jego oświadczeń i nie dokonując w tym zakresie żadnych innych (własnych) ustaleń; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona nią decyzja powinna zostać uchylona z powodu braku jakichkolwiek ustaleń czy dobudowana część nie była ujęta w projekcie budowlanym, według którego powstał budynek mieszkalny. Organ nie dokonał więc ustaleń czy w ogóle w niniejszej sprawie wystąpiła samowola budowlana; c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona nią decyzja powinna zostać uchylona z powodu braku ustaleń jednoznacznej daty rozbudowy budynku, na którą było potrzebne pozwolenie na budowę. Powyższe ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia dla prawidłowych ustaleń co do stanu prawnego, według którego należy dokonać oceny wykonanych prac budowlanych; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez brak ustaleń co do odległości spornej części budynku od granicy działki nr [...]. Organ poprzestał w tym zakresie jedynie na ustaleniu odległości od ogrodzenia, które nie znajduje się w granicy nieruchomości; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 § 1 i 80 w zw. z art. 91 § 2 k.p.a., 92 poprzez dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń na podstawie zeznań S. J., o którego przesłuchaniu strona nie została prawidłowo zawiadomiona na siedem dni przed terminem przesłuchania, a świadek nie został prawidłowo wezwany. Tym samym organ nie mógł dokonywać ustaleń na podstawie dowodu przeprowadzonego niezgodnie z przepisami procedury administracyjnej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 48 ust. 1 p.b., przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowej interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "część obiektu budowlanego", zgodnie z którym za część obiektu budowlanego można w kontekście powołanego przepisu nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część; b) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ nie dokonał własnych ustaleń dotyczących możliwości rozbiórki spornej części budynku bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. W tej sprawie zastosowanie powinna znaleźć ewentualnie (po dokonaniu prawidłowych ustaleń) procedura opisana w art. 50 i 51 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. wiąże się bezpośrednio z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 § 1 i 80 w zw. z art. 91 § 2 k.p.a., "92". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro podlegająca rozbiórce część została dobudowana do budynku mieszkalnego i do budynku gospodarczego, to po jej rozebraniu istniejące uprzednio budynki, do których ją dobudowano, powrócą do stanu poprzedniego. Skoro budynek mieszkalny został połączony z dobudową drzwiami, to wystarczy zamurować otwór po tych drzwiach, aby budynek mieszkalny powrócił do stanu poprzedniego. Nie jest to istotna ingerencja, a jedynie wynik samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zauważyć wypada, że – jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – wcześniej pomieszczenie na piętrze dobudowanej części obiektu budowlanego połączone było otworem drzwiowym z budynkiem gospodarczym. Później zaś otwór ten zamurowano, a pomieszczenie to połączono z budynkiem mieszkalnym. Dokonana zatem przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji wykładnia art. 48 ust. 1 p.b., w tym jego punktu 1 i pojęcia "część obiektu budowlanego", nie była błędna. Analizując zebrane w sprawie dowody dotyczące rozważanej problematyki wskazać w szczególności należy na treść protokołów kontroli z 17 sierpnia 2017 r. i oględzin z 12 września 2017 r. Z pierwszego z tych protokołów wynika, że budynek mieszkalny wybudowano około 1972 r. "Pomiędzy budynkiem gospodarczym murowanym i bud. mieszkalnym wybudowany został bud. gospodarczo-mieszkalny w roku 2007, konstrukcji murowanej kryty blachą. Bud. o wym. 3,45 x 9,0 m". Drugi z nich zawiera oświadczenie B. J., że "łącznik między bud. mieszkalnym a bud. gosp. został wybudowany około 1998-1999. To był bud. gospodarczy z dwoma poziomami bez połączenia z wejściem z bud. mieszkal., z wejściem od strony bud. gospodarczego. Służył jako garaż w poziomie parteru, a góra jako skład zboża. W roku 2007 chciałam zalegalizować istniejący stan i dokonałam zgłoszenia i wtedy okazało się, że jest wybudowany źle. W roku 2014 zostało wykonane połączenie z bud. mieszkalnym a zamurowane połączenie z bud. gospodarczym i w miejscu składowania zboża powstała bawialnia dla wnuków. Wykonane roboty spowodowane były dla poprawienia warunków mieszkalnych dla powiększającej się rodziny". Zebrane w sprawie dowody, w tym przeprowadzone oględziny i zeznania S. J. – męża skarżącej, podlegały ocenie organów nadzoru budowlanego, to jest organów wyspecjalizowanych w sprawach z zakresu budownictwa. Przeprowadzane przez te organy ustalenia były więc ich własnymi ustaleniami, opartymi na zebranych w sprawie dowodach. Brak jest w tej sytuacji podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości dokonanych przez te organy ustaleń w zakresie ingerencji rozbiórki w budynki, pomiędzy którymi zrealizowano samowolnie przedmiotową rozbudowę. Oceniając kwestionujący prawidłowość dowodu z zeznań męża skarżącej kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 § 1 i 80 w zw. z art. 91 § 2 k.p.a., "92" zauważyć trzeba, że art. 91 § 2 i art. 92 k.p.a. dotyczą wezwania na rozprawę administracyjną i jej terminu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 sierpnia 2018 r. WINB przeprowadził rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli m.in. B. J. i S. J. Zawiadomienie o rozprawie B. J. odebrała w dniu 27 lipca 2018 r., a S. J. – mąż skarżącej – nie był na tę rozprawę przez organ administracyjny wzywany. W protokole rozprawy (k. 55) nazwano go inwestorem. W protokole tym (k. 53) jest oświadczenie skarżącej, że podtrzymuje zeznania męża. Uczestnicząc w rozprawie administracyjnej B. J. nie kwestionowała więc prawdziwości zeznań męża i prawidłowości przeprowadzenia tego dowodu. Brak zaś wezwania S. J. na rozprawę wskazuje, że dowód z jego zeznań nie był przeprowadzany z inicjatywy organu prowadzącego rozprawę. W tym stanie rzeczy brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, przeprowadzono z naruszeniem przepisów mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz że dokonano błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 § 1 i 80 w zw. z art. 91 § 2 k.p.a., "92", a także art. 48 ust. 1 p.b. i art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nie podlegały w tej sytuacji uwzględnieniu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 80 k.p.a., przez brak jakichkolwiek ustaleń czy dobudowana część nie była ujęta w projekcie budowlanym, według którego powstał budynek mieszkalny, to jest to gołosłowne twierdzenie, niczym nie poparte. Zauważyć należy, iż skarżąca na rozprawie oświadczyła, że nie dysponuje projektem budowlanym, który potwierdzałby taki wniosek, ale zarzuciła, że kwestia ta powinna zostać wyjaśniona w toku postępowania. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżąca zgłaszała w tym miejscu zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m². Decyzją z dnia 10 października 2017 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte w sprawie budowy – na podstawie zgłoszenia – ww. budynku gospodarczego stwierdzając, że przedmiotowy obiekt istniał już przed dokonanym w 2007 r. zgłoszeniem. Gdyby dobudowana część była ujęta w projekcie budowlanym, to – abstrahując od tego, iż świadczyłoby to, że istniejący budynek mieszkalny wybudowano niezgodnie z projektem budowlanym i z naruszeniem warunków udzielonych pozwoleniem na budowę – zgłaszanie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m² nie miałoby sensu, skoro obiekt ten miałby być objęty wcześniej udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarzut ten jest więc bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia jednoznacznej daty rozbudowy budynku, na którą było potrzebne pozwolenie na budowę, podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji, że dokładne ustalenie daty rozbudowy było zbędne, skoro w sprawie nie było kwestionowane przez nikogo, iż przedmiotowe roboty budowlane były zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez brak ustaleń co do odległości spornej części budynku od granicy działki, wskazać należy, że okoliczności te mogłyby mieć znaczenie, gdyby prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Skoro jednak skarżąca kasacyjnie z możliwości prowadzenia takiego postępowania nie skorzystała, to okoliczności te są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż orzeczona w niniejszej sprawie rozbiórka jest prostą konsekwencją faktu braku podjęcia przez skarżącą kasacyjnie czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej dobudowy. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.