II OSK 504/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1568/09 w sprawie ze skargi B. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/09, po rozpoznaniu skargi B. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K. i D. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie ustalił, że inwestorzy B i D. K. rozpoczęli rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną o powierzchni zabudowy 77,87 m2, powierzchni użytkowej 119,79 m2, powierzchni całkowitej 249,30 m2 i kubaturze 467,30 m3, na działce nr ewid. [...], położonej w S. przy ulicy [...] na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w Łukowie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski uchylił ww. decyzje o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów określone obowiązki. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej przez inwestorów dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], nałożono na inwestora obowiązek ich usunięcia w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] kwietnia 2008 r. Wobec nie usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], nakazał rozbiórkę dobudowywanej części budynku mieszkalnego. Decyzja ta została uchylona przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A i M. J. na ww. decyzję znak: [...], wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji rozważy możliwość zastosowania trybu legalizacji wykonanych robót przewidzianego przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ww. rozbudowy oraz uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08 - zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił B. i D. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Organ wskazał, że wziął pod uwagę fakt, iż roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku zostały już wstrzymane postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz, że postanowieniem tym inwestor został również zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego prowadzonej rozbudowy, który przedłożył w dniu [...] września 2008 r. Dlatego nie wydając postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję znak: [...], podnosząc, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, czego potwierdzeniem jest orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wystąpili A. i M. J., wskazując na rażące naruszenie porządku prawnego, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie słusznego interesu obywateli, poprzez uznanie możliwość "zatwierdzenia projektu zamiennego", na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, mimo że nie istniała w obrocie prawnym żadna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organy nadzoru budowlanego zarówno stopnia wojewódzkiego, jak i powiatowego prawidłowo skorzystały z procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Jednakże ww. organom umknęło, że inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz zatwierdzoną stosowną decyzją dokumentacją budowlaną związaną z rozbudową spornej części budynku oraz projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nigdy nie weszła do obrotu prawnego, tj. nie stała się ostateczna, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a wydanie takich decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowane w trybie nieważnościowym decyzje zapadły w postępowaniu, które toczyło się na podstawie dwóch odmiennych trybów - pierwotnie postępowanie prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a następnie - w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stanowi to dodatkową przesłankę do wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili B. i D. K., wskazując, że w dniu [...] września 2009 r. przedstawili stosowny projekt budowlany, co należy traktować jako wykonanie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ich ocenie brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. własną decyzję, podtrzymując w całości zawartą w niej argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżących ww. decyzje zapadły z naruszeniem: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), ponieważ przy ich wydaniu doszło do pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 211/08; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zachodzi w niniejszej sprawie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), podczas gdy faktycznie takie naruszenie prawa nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Inwestor rozpoczął budowę przed uostatecznieniem się decyzji pozwolenia na budowę. Taki stan nie należy kwalifikować w warunkach legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja takiej inwestycji powinna być prowadzona w trybie przepisu art.. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Powyższą zasadę wskazał organom nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 211/08. Wcześniej, bo w dniu [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego przedmiotowej dobudowy. Organy nadzoru budowlanego, po tym jak zgodnie z ww. wytycznymi Sądu wdrożyły tryb postępowania przewidziany w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nadal egzekwowały obowiązek związany ze złożeniem projektu budowlanego jako wynikający z postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w toku postępowania odwoławczego została wyeliminowana decyzja pozwolenia na budowę organu pierwszej instancji. W tych warunkach zapadły kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzje organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót budowlanych z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu ww. decyzjom nie można postawić skutecznie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Prawdą jest, że co do zasady tryby przewidziane w przepisach art. 48 i 51 ustawy Prawo budowlane nie powinny być łączone, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych istotnych skutków dla procesu legalizacji przedmiotowej inwestycji. Zarówno w trybie art. 48, jak i w trybie przepisu art. 51 legalizacja była możliwa. Jak wykazało postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka sąsiednia nie ma charakteru działki budowlanej i zbliżenie dobudowy do granicy nie jest ograniczone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Złożony projekt budowlany odpowiada przepisom prawa. Dodatkową gwarancję, że obiekt będzie zgodny z przepisami prawa stwarza nałożony na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej dobudowy. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa przez połączenie wyżej wskazanych trybów postępowania wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, ale racje ekonomiczne oraz skutki, które wywołują kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzje powodują, że można je w pełni zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności jako akty wydane przez organy praworządnego państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucając temuż wyrokowi naruszenie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji na tej podstawie pomimo braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. i B. K. , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. pełnomocnik uczestników postępowania A. J. i M. J. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że będące przedmiotem kontroli decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym wskazywane przez skarżącego kasacyjnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualne naruszenie przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane musiałoby mieć charakter rażącego naruszenia prawa, aby mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało to, czy do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej do jakiej doszło w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane czy też uregulowanie przewidziane art. 51 ust. 4 ww. ustawy. Tymczasem, na co należy zwrócić uwagę, oba przewidziane ustawą Prawo budowlane tryby legalizacji niezgodnej z prawem inwestycji zmierzają co do zasady do tożsamego w realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia jakim jest legalizacja przedmiotowej inwestycji. Stanowisko takie zajął również Sąd pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż co do zasady tryby przewidziane w przepisach art. 48 i 51 ustawy Prawo budowlane nie powinny być łączone, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych istotnych skutków dla procesu legalizacji przedmiotowej inwestycji. Niewadliwie podkreślono również, że zarówno w trybie art. 48, jak i w trybie przepisu art. 51 legalizacja była możliwa. Jeżeli prawdą jest, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (a tego skarga kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała), to przy uwzględnieniu tego, że działka sąsiednia nie miała charakteru działki budowlanej i zbliżenie dobudowy do granicy nie było ograniczone przepisami wskazywanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto złożony projekt budowlany nie naruszał prawa, uznać można, że nie było przeszkód do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem naruszenie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane nie miało charakteru rażącego, co uzasadniałoby usunięcie przedmiotowego rozstrzygnięcia z porządku prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestników postępowania A. J. i M. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej.