II OSK 506/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 61/14 odrzucającego skargę E. M. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie wydania z akt sprawy administracyjnej odpisów dokumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 61/14 odrzucił skargę E. M. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie wydania z akt sprawy administracyjnej odpisów dokumentów. Sąd wskazał, że pismem z dnia 12 lutego 2014 r. (k. 22 akt sądowych) E. M. zwróciła się do [...] Sp. z o.o. w K., dalej również jako "Przedsiębiorstwo", z wnioskiem o wydanie kopii dokumentów wytworzonych na potrzeby budowy przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K. (wniosku o określenie warunków przyłączenia i o połączenie do sieci wodociągowej, warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego, protokołu odbioru przyłącza, mapy z inwentaryzacji przyłącza wodociągowego planu sytuacyjnego, wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, umowy o zaopatrzenie w wodę). W odpowiedzi, pismem z dnia 10 marca 2014 r. Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że nie może udostępniać dokumentów z danymi osobowymi osobom trzecim, a jedynym dokumentem, jaki może zostać udostępniony obecnemu właścicielowi nieruchomości jest inwentaryzacja powykonawcza przyłącza do wody do działki nr [...]. Pismem z dnia 18 marca 2014 r. E. M., odwołując się do treści art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 za zm.), dalej jako "k.p.a.", zwróciła się do Przedsiębiorstwa z wnioskiem o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów – wniosku o określenie warunków przyłączenia i o połączenie do sieci wodociągowej, warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego, protokołu odbioru przyłącza, mapy z inwentaryzacji przyłącza wodociągowego planu sytuacyjnego, wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, umowy o zaopatrzenie w wodę. Jak wyjaśniła wnioskodawczyni w uzasadnieniu pisma, uzyskanie powyższych dokumentów jest niezbędne w celu przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Prokuraturze Rejonowej w K. i wykazania, że budowa przyłącza wykonana przez poprzedniego właściciela jeszcze przed pozwoleniem na budowę była całkowicie legalna. W jej ocenie złożone żądanie jest uzasadnione ważnym interesem, a dane osobowe, zawarte w żądanych dokumentach, mogą być przetworzone, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zwrócono też uwagę, że przepisy k.p.a. regulują postępowanie przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych. Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. E. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Przedsiębiorstwa w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 18 marca 2014 r. Przedsiębiorstwo pismem z dnia 9 maja 2014 r. wyjaśniło, że sieć wodociągowa wraz z przyłączami wybudowanymi na ul. [...] nie stanowi jej własności, a w związku z tym nie posiada ono dokumentacji, której wydania żąda skarżąca. Jedynym dokumentem, który posiada Przedsiębiorstwo jest inwentaryzacja geodezyjna sieci wodociągowej wraz z przyłączeniami. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczania Przedsiębiorstwu terminu do załatwienia sprawy, argumentując, że udzieliło ono stosownych wyjaśnień przy piśmie z dnia 9 maja 2014 r. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Sp. z o.o. w K. w przedmiocie załatwienia sprawy – żądania z dnia 18 marca 2014 r. wydania z akt sprawy: uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów wytworzonych na potrzeby przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K. Równocześnie wniesiono o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi uzyskanie powyższych dokumentów – ze zwiększoną mocą dowodową – jest niezbędne z uwagi na konieczność wykazania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Prokuraturą Rejonową w K., że budowa przyłącza, choć wykonana przez poprzedniego właściciela jeszcze przed pozwoleniem na budowę była całkowicie legalna. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd omówił instytucję skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a następnie wskazał, że żądanie wydania uwierzytelnionych akt sprawy nie dotyczy jakichkolwiek akt będących w posiadaniu organu administracji publicznej, lecz wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a więc w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, co wynika wprost z treści art. 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie wniesionej skargi na bezczynność wymagało ustalenia w pierwszej kolejności, czy [...] Sp. z o.o. w K. prowadziło sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 k.p.a., a więc czy jest w posiadaniu akt sprawy, z których to akt mogłyby być wydane uwierzytelnione odpisy znajdujących się w nich dokumentów w oparciu o przepis art. 73 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 1 pkt 2 k.p.a., postępowanie administracyjne reguluje postępowanie również przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak zauważa A. Wróbel, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el). Do komunalnych jednostek organizacyjnych należy zaliczyć jednostki organizacyjne tworzone przez gminę w celu wykonywania zadań publicznych (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Nie jest przy tym istotne, czy dana jednostka organizacyjna jest komunalną osobą prawną, czy też komunalną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Podstawowe znaczenie, czy dany podmiot stanowi podmiot, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. ma bowiem określenie, czy jest on uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że [...] Sp. z o.o. w K. zostało powołane do życia aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r., w którym w imieniu Miasta i Gminy K. utworzono jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o brzmieniu: [...] Sp. z o.o. w K., którą następnie zarejestrowano w Sądzie Rejonowym – Sądzie Gospodarczym w K. Z dniem 1 stycznia 1995 roku Spółka rozpoczęła działalność na podstawie umowy spółki, kodeksu handlowego i regulaminu organizacyjnego. Po zmianie przepisów prawa Przedsiębiorstwo zostało wpisane do Krajowego rejestru sądowego pod nr [...]. Podstawowym przedmiotem działania Spółki jest działalność w zakresie usług komunalnych i mieszkaniowych na rzecz ludności, a w szczególności: produkcja i dystrybucja wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, wywóz nieczystości stałych i płynnych, składowanie śmieci na wysypisku, świadczenie usług pogrzebowych, administrowanie zasobami komunalnymi, wykonywanie remontów budynków, rejestracja i wypłata dodatków mieszkaniowych dla mieszkańców gminy. Przedsiębiorstwo, wykonując zadania z zakresu gospodarki komunalnej zajmuje się również przyłączami wodno – kanalizacyjnych, co jest bezpośrednio związane z przedmiotem skargi. Sąd zwrócił jednak uwagę, że stosownie do art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) budowa przyłączy (w tym przyłącza wodno – kanalizacyjnego), wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) wskazuje z kolei, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W orzecznictwie zauważa się przy tym, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a umowa na dostarczenie wody stanowi umowę o świadczenie usług w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a do rozpoznania tego rodzaju spraw powołane są sądy powszechne (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I ACa 484/12). Wobec powyższego Sąd uznał, że w przypadku przyłączy wodno – kanalizacyjnych Przedsiębiorstwo nie działa w sposób władczy w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest tym samym spełniony warunek, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiający zastosowanie przepisu art. 73 § 2 k.p.a. i uczynienie zadość żądaniu skarżącej poprzez wydanie uwierzytelnionych dokumentów. Skoro kwestia przyłącza wodno-kanalizacyjnego nie jest rozstrzygana we władczej formie decyzji administracyjnej to uznać należało, że Przedsiębiorstwo nie prowadzi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a w konsekwencji nie dysponuje aktami sprawy. Tym samym skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, w której brak jest organu właściwego do podjęcia czynności (wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła E. M., zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 340 zł. Skarżąca kasacyjnie jako podstawy kasacyjne wskazała: 1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie zwrotu wpisu; 2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., art. 73 § 2 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na odrzuceniu skargi, a nie na jej uwzględnieniu; 3) art. 174 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu postanowienia: - wyjaśnienia charakteru prawnego warunków przyłączenia, - wyjaśnienia co do rozstrzygnięcia związanego z kosztami postępowania (zwrotem wpisu), - stanowiska Sądu w stosunku do orzeczenia SKO w K. – postanowienia Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przewiduje, że wnoszenie skarg na bezczynność organów administracji dopuszczalne jest wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Wobec tego zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy sprawa wszczęta przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie, ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, czy w opisanej sprawie organ był zobligowany podjąć jedno z rozstrzygnięć wskazanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. i przez fakt uchylania się od rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w bezczynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie wydania z akt sprawy administracyjnej odpisów dokumentów. Problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym warunków przyłączania do sieci wodno-kanalizacyjnej reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z kolei techniczne warunki określające możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, od których uzależnione jest przyłączenie nieruchomości do sieci, należą do zakresu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący aktem prawa miejscowego, który powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że warunki przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej wydaje właściwe przedsiębiorstwo w oparciu o przepisy regulaminu. Tym samym warunki te nie mogą być przedmiotem władczych, indywidualnych rozstrzygnięć w formie decyzji. Żaden przepis prawa administracyjnego nie upoważnia organu administracji publicznej do rozstrzygania tych spraw w drodze administracyjnej. Wręcz przeciwnie, analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że zagadnienia w niej uregulowane odnoszą się do materii prawa cywilnego, a ustalenie warunków przyłączenia należy do sfery "dominium", a nie do sfery ,,imperium" gminy (zob. postanowienie WSA w Białymstoku, z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 16/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać, aby podłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej następowało na podstawie decyzji administracyjnej. Z art. 73 § 2 k.p.a. wynika, że uprawnienie żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy przysługuje jedynie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, a więc dotyczy ono akt sprawy prowadzonej przez organ, do którego zostało skierowane żądanie. W niniejszej sprawie zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro kwestia przyłącza wodno-kanalizacyjnego nie jest rozstrzygana we władczej formie decyzji administracyjnej, to Przedsiębiorstwo nie prowadzi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a w konsekwencji nie dysponuje aktami sprawy. Tym samym skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, w której organ nie był właściwy do podjęcia czynności - wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., art. 73 § 2 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd uzasadnił swoje stanowisko, że kwestia przyłącza wodno-kanalizacyjnego nie jest rozstrzygana we władczej formie decyzji administracyjnej, a stanowisko SKO w K. zawarte w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. nie miało żadnego znaczenia dla dokonania oceny, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, brak zatem jest podstaw do postanowienia Sądowi zarzutu, że się do niego nie ustosunkował. Odnosząc się do zarzutu niezwrócenia wpisu sądowego, wskazać należy iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien dokonać jego zwrotu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W tym przedmiocie Sąd I instancji wyda odrębne postanowienie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.