II OSK 506/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 44/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 44/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 listopada 2017 r., znak: WINB-WOP.7721.59.2017.TK, w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 29 marca 2017 r., znak: PINB.450.25.2013.AG, nakazał skarżącym rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku pełniącej funkcję biurową o powierzchni zabudowy 156 m2 (wymiary w rzucie poziomym 26,0 m x 6,0 m), która stanowiła rozbudowę istniejącego budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], ul. [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] (skarżących), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 7 listopada 2017 r. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 29 marca 2017 r. w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej, tj. zamiast art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane") zastosował art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałej części decyzję organu powiatowego utrzymał w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że samowola budowlana nastąpiła po 25 września 1998 r., co potwierdzają zdjęcia lotnicze przesłane organowi I instancji przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku magazynowego nastąpiło dopiero 21 listopada 2012 r. Kontrolując wskazane postepowanie i rozstrzygnięcie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego uznał, że w sprawie prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz prowadzono procedurę legalizacji samowoli budowlanej, ustalając opłatę legalizacyjną na kwotę 250.000 zł. Wobec braku zapłaty ww. opłaty legalizacyjnej do dnia 21 czerwca 2016 r., organ powiatowy zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Odnosząc się do wysokości opłaty legalizacyjnej i do obowiązku jej uiszczenia organ odwoławczy stwierdził, że legalizacja samowoli budowlanej bez ustalenia opłaty legalizacyjnej możliwa była przede wszystkim od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665, dalej: "ustawa nowelizująca z 2007 r.". Ustawa ta weszła w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. i w art. 3 stanowiła, że "do obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 [ustawy Prawo budowlane]". W związku z przytoczonym przepisem legalizacja samowoli budowlanej (po spełnieniu określonych przesłanek) bez ustalenia opłaty legalizacyjnej dopuszczalna była od dnia 20 czerwca 2007 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej) do dnia 31 grudnia 2007 r. Obecnie do samowoli budowlanej powstałej po dniu 1 stycznia 1995 r. stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym niewniesienie opłaty legalizacyjnej powoduje, że kontynuowanie procedury legalizacyjnej nie jest zgodne z prawem. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, co skutkowało koniecznością wydania przez organ powiatowy decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, [...] i [...] wnieśli o uchylenie ww. decyzji organu wojewódzkiego z 7 listopada 2017 r. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu obrazę art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym uznaniu, że budowa budynku magazynowego została zakończona po 11 lipca 1998 r., co zostało stwierdzone na podstawie fotografii, których nie uzyskano w oryginale i które – zdaniem skarżących – nie są również wiarygodne w kwestii widniejących na nich dat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie rozbiórki w przedmiotowej sprawie jest konsekwencją nieuiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej. Nakazując rozbiórkę dobudowanej części budynku organ orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto ustalenie, że budowa w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej została zakończona przed 11 lipca 1998 r. nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ zakończył się już okres, w którym organ mógłby orzekać stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2007 r. W związku z powołanym art. 3 ust. 1 ww. ustawy odstąpienie od ustalenia opłaty legalizacyjnej było dopuszczalne wyłącznie do dnia 1 stycznia 2008 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli [...] i [...], zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez niezastosowanie tych przepisów i niezwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ustawy nowelizującej z 2007 r. ogranicza jedynie do dnia 1 stycznia 2008 r. okres niestosowania art. 48- 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdyby przepisy te miały być stosowane do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., przy czym przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2018 r. na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem organu zarzuty sformowane w skardze kasacyjnej nie czynią zadość wymaganiom przewidzianym dla takiego środka zaskarżenia przez art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie kluczowym powodem skargi kasacyjnej było niezastosowanie przez organy nadzoru budowlanego do samowolnej inwestycji skarżących art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. Wyjaśniając ratio legis wskazanego przepisu należy zwrócić uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.) była bezpłatna. Opłaty legalizacyjne zostały wprowadzane wraz z możliwością doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem dopiero od dnia 11 lipca 2003 r. przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z dnia 10 maja 2003 r., zwanej dalej: "ustawą nowelizującą z 2003 r.") Należy przy tym podkreślić, że art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. stanowił przepis przejściowy dotyczący stosowania przepisów o rozbiórce oraz opłacie legalizacyjnej. Wymieniony art. 7 ust. 2 przewidywał bowiem, że do postępowań wszczętych przed dniem 11 lipca 2003 r. (tj. wejściem w życie noweli z 2003 r.) i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznaczało to zatem między innymi, że jeżeli postępowanie nie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r. to opłata legalizacyjna była bezwzględnie wymagana od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Takie rozwiązanie budziło istotne wątpliwości co do jego zgodności z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Dlatego też wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt: P 27/05 Trybunał Konstytucyjny uznał, że wskazany wyżej art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. jest niezgodny art. 32 Konstytucji RP. Przepis przejściowy naruszał bowiem zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Naruszeniem Konstytucji było bowiem arbitralne rozróżnienie inwestorów, których postępowania legalizacyjne zakończyły się przed wejściem ustawy nowelizującej z 2003 r. i tych, których postępowania toczyły się dalej. Przyjęte rozwiązanie budziło również wątpliwości co do zgodności z zasadą pewności prawa oraz niezaskakiwania obywatela zmianą obowiązujących przepisów. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. z Konstytucją RP oznaczało usunięcie tego przepisu z obrotu prawnego, jednak nie poprawiało sytuacji inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej. Z tego właśnie względu została przyjęta ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustaw – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665 – zwana tu ustawą nowelizującą z 2007 r. ). W art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. przedłużono więc do dnia 1 stycznia 2008 r., czyli o okres około pół roku, w którym po wejściu w życie nowelizacji z 2007 r. do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie stosuje się art. 48 – art. 49b ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Należy przy tym podkreślić, że art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. ma charakter retrospektywny, choć nie retroaktywny w ścisłym tego słowa znaczeniu. Przepisem z 2007 r. uregulowano bowiem zasady ustalania opłat legalizacyjnych stosowane w 2003 r. Jest to zatem swoisty przypadek działania prawa wstecz. Nie należy jednak uznawać go za działanie niezgodne z zasadami porządku prawnego potwierdzonymi w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przepis z 2007 r. powoduje bowiem zwolnienie inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej z ciężaru jakim był obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Przedłużenie przez ustawę nowelizującą z 2007 r. okresu niestosowania art. 48 – 49b Prawa budowlanego oznaczało więc zarówno działanie na korzyść obywateli a jednocześnie usunięcie dolegliwego dla obywateli rygoryzmu prawa. Było to więc urzeczywistnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05. Mając na względzie przedstawiony kontekst konstytucyjny, ale także brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził w uzasadnieniu, że rozstrzygającym kryterium o zastosowaniu przepisów o opłacie legalizacyjnej była data wszczęcia postępowania legalizacyjnego przed lub po 11 lipca 2003 r. Tymczasem ustalono, że w przedmiotowej sprawie pierwsza czynność, która została podjęta przez organ I instancji, tj. kontrola inwestycji dokonanych przez skarżących, miała miejsce dopiero 16 października 2012 r., a czynność ta związana była z informacją o dokonanej samowoli zawartej w piśmie z dnia 26 czerwca 2010 r., którą organ otrzymał w dniu 2 lipca 2010 r. (k. 9 akt PINB "Tom nr 1"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że nawet ustalenie, iż budowa w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej została zakończona przed 11 lipca 1998 r. – nie mogło mieć znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, gdyż zakończył się już okres, w którym organ nadzoru budowlanego mógłby orzekać stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2007 r., czyli dokończyć proces legalizacji części budynku bez ustalenia opłaty legalizacyjnej. Dla kompletności argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje również stanowisko Sądu I instancji, że niezasadne było kwestionowanie przez skarżących samej możliwości dokonywania ustaleń na podstawie zdjęć lotniczych terenu, które organ pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w wersji elektronicznej (patrz k. 26-28 i zwłaszcza k. 50 oraz płyta CD do pisma z dnia 9 sierpnia 2017 r. – k. 49 akt WINB). Zdjęcia te są wystarczająco czytelne i tym samym potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu obrazy art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez niezastosowanie tych przepisów i niezwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ustawy nowelizującej z 2007 r. ogranicza jedynie do dnia 1 stycznia 2008 r. okres niestosowania art. 48- 49b ust. 1 Prawa budowlanego – NSA stwierdził, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim trzeba wziąć pod uwagę fakt, że powołany przepis ustawy zasadniczej ma charakter kompetencji fakultatywnej i do tego uzupełnionej dodatkowym warunkiem. Przepis ten stanowi, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Należy więc wziąć pod uwagę warunek wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jakim jest uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem od odpowiedzi na ewentualne pytanie prawne. Instytucja pytania prawego do TK jest więc rozwiązaniem subsydiarnym (pomocniczym). Jeżeli zdaniem sądu można sprawę rozstrzygnąć bez uzyskiwania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego będącego odpowiedzią na pytanie prawne, to nie ma podstawy do występowania z pytaniem prawnym. Może się bowiem okazać, że wystarczy przeprowadzenie wykładni istotnego przepisu, aby doprowadzić do ustalenia znaczenia przepisu, czyli sformułować jasną normę prawną. W procesie wykładni może się też okazać, że interpretator ma do dyspozycji dwa odmienne i jednocześnie nieabsurdalne znaczenia przepisu i jego zadanie polega w ostateczności na dokonaniu wyboru jednego spośród dwóch takich możliwych znaczeń. W opinii przedstawicieli nauki prawa, jeśli problem może być rozstrzygnięty przez sąd bez udziału Trybunału Konstytucyjnego, wówczas pytanie prawne staje się niedopuszczalne (patrz: A. Mączyński, J. Podkowik, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP, w: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, (red.) M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1254). Drugą okolicznością istotną dla zastosowania art. 193 Konstytucji RP jest fakt, że powołany przepis posługuje się słowem (funktorem normotwórczym) "może". Jest to więc przepis wskazujący kompetencje, a szerzej – upoważnienie, ale nie obowiązek. Językowe brzmienie przepisu pozostawia zatem istotny zakres swobodnego uznania sądu, czy skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, nawet gdyby proces wykładni przepisu nie prowadził do ustalenia niebudzącej wątpliwości normy prawnej, a jednocześnie gdyby rozstrzygnięcie sprawy zależało od odpowiedzi na sformułowane pytanie prawne. Sąd może wystąpić z takim pytaniem prawnym, ale nie ma takiego obowiązku. Sąd jest bowiem upoważniony w takim "trudnym przypadku" do sięgnięcia do dorobku orzecznictwa innych sądów lub trybunałów i do wzorowania własnego rozstrzygnięcia na wcześniejszych orzeczeniach sądów. Nie ma przy tym istotnego znaczenia ani fakt, czy takie orzeczenia układają się w tzw. "linię orzeczniczą", czy nie, ani też czy istnieją prawne podstawy w danym porządku prawnym do związania sądu wcześniejszym orzeczeniem (prejudykatem) w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym, w rozpatrywanej niniejszym sprawie, niezwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2007 r. z Konstytucją nie może być uznane za obrazę prawa. Przewidziany w art. 193 Konstytucji RP warunek funkcjonalny, jakim jest uzależnienie rozstrzygnięcia sądu od rozwiązania podstawowego problemu prawnego jest przy tym ściśle związany z przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z tego względu nietrafny jest argument skarżących kasacyjnie, że WSA w Bydgoszczy powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym ustawy nowelizującej z 2007 r., ponieważ w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sformułował pytanie pod adresem ustawy nowelizującej z 2003 r. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że zastosowanie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane stało się przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego już wkrótce po wprowadzeniu instytucji opłaty legalizacyjnej i zaowocowało wyrokiem w sprawie o sygn. P 27/05, a następnie dokonaniem zmian ustawodawczych, świadczy o braku potrzeby zadawania pytania prawnego w niniejszej sprawie. Trybunał wypowiedział się bowiem już wcześniej, jaki kształt powinny przyjmować przepisy przejściowe do ustawy Prawo budowlane w związku z wprowadzeniem nowej i dotkliwej dla inwestorów opłaty. Co więcej, ustawa nowelizująca z 2007 r. stanowiła nie tylko formalne wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale właśnie wprowadzała rozwiązania zapewniające zgodność przepisów ustawowych z konstytucyjnymi standardami pewności prawa oraz równości obywateli wobec prawa. Inaczej mówiąc, wątpliwości konstytucyjne, które pojawiły się w 2003 r. i zostały wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny, a następnie stały się przedmiotem zmian legislacyjnych, uzasadniają brak potrzeby zadawania pytania prawnego w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.