II OSK 508/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 400/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 400/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z 25 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. C. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w celu wykorzystania powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na terenie położonym w K. przy ul. [...] (obr. [...], dz. nr [...]) i umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miast K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo, z którego wynikało, że [...] lipca 2020 r. organ nadzoru budowlanego został poinformowany o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z ww. inwestycją bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta K. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z [...] lipca 2020 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji, decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta K. uchylił z urzędu własną decyzję z [...] lipca 2020 r. i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, a Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organy wskazały, że przesłanką uchylenia decyzji był fakt, że inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie więc z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Prezydent Miasta K. zobowiązany był do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez inwestora [...] maja 2020 r., stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznając skargę A. C. za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując jednak na inne przyczyny niż w niej wskazane. W ocenie Sądu wojewódzkiego, choć słusznie organy uznały, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania, to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Prezydent Miasta K., stwierdzając, że wobec rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Sąd wojewódzki wskazał, że art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu znowelizowanym przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej: "ustawa nowelizująca") i obowiązującym od 19 września 2020 r. stanowi, że w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanej sprawie postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę zostało zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] lipca 2020 r., która stała się ostateczna [...] lipca 2020 r. Wobec tego, zdaniem Sądu, po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta K. przy wydaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję z [...] lipca 2020 r. i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 25 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] marca 2021 r., prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2021 r., uchylającą z urzędu decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2020 r., ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 25 i art. 27 ustawy nowelizującej właściwie zastosował przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu prawnego, który miał mieć zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest prawidłowe. W dniu 19 września 2020 r. (z wyjątkiem art. 39) weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2020 r., zostało wszczęte [...] sierpnia 2020 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to obowiązkiem organu było zastosowanie przepisów dotychczasowych, a nie w brzmieniu znowelizowanym, jak przyjął Sąd wojewódzki. W konsekwencji, prawidłowo przyjęły organy administracji architektoniczno-budowlanej, że rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji obligowało je do jej uchylenia i do umorzenia postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a Prawa budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 879/19, LEX nr 3315939). Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.