II OSK 511/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/23 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2023 r. znak: DOA.7110.383.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 13 marca 2023 r. znak: DOA.7110.383.2022.MML. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 18 listopada 2022 r. znak: AB-II.7840.9.11.2020.AR odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sokolskiego z dnia 12 lutego 2019 r., nr 37/19, znak: OŚA- V.6740.1.480.2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie 140 DJP, powierzchni zabudowy 1218,69 m2 (każdy), powierzchni użytkowej 1173,63 m2 (każdy), kubaturze 5749,88 m3 (każdy) wraz z infrastrukturą techniczną; zbiornika szczelnego o pojemności 9,9 m3; czterech zbiorników, na gaz wraz z doziemną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną; czterech silosów na pasze o ładowności 5 ton każdy, na działce nr ew. [...] położonej w obrębie geod. [...], gm. K. W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że objęta wnioskiem skarżącego decyzja pomimo nieobjęcia pozwoleniem na budowę wszystkich funkcjonalnie związanych ze sobą obiektów, a w szczególności 10 szczelnych zbiorników o poj. 10 m3 na popłuczyny, objętych zatwierdzanym tą decyzją projektem budowlanym, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 2) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku inwestycji skarżącego obejmującej zespół obiektów, że poszczególne objęte projektem obiekty nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem; 3) art. 86 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 28 z późn, zm.; zwanej dalej: u.o.u.i.ś.) poprzez pominięcia związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę ustaleniami poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidującej budowę 10 szczelnych zbiorników w celu zabezpieczenie środowiska gruntowo-wodnego przed ewentualnymi zanieczyszczeniami; 4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleń decyzji środowiskowej, odpowiadającego tym ustaleniom zakresowi opracowania projektu budowlanego, przewidujących budowę 10 zbiorników, a przy tym pominięcie owych 10 zbiorników w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (zwanego dalej: PINB) z dnia 16 lipca 2019 r. nr NB.5141.68.2019 JJ. We wszystkich prowadzonych postępowaniach sądowoadministracyjnych skarżący podkreślał niedorzeczność podejścia organów administracji, a później sądów, z którego wynikało, że korzystał z pozwolenia na budowę niedającego mu możliwości osiągnięcia celu prowadzonego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wydana decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być uznana za wykonalną, tak w dniu jej wydania, jak i później, skoro nie dawała możliwości realizacji objętych nią robót, bowiem zostały wstrzymane w całości. W ocenie skarżącego rozważane w przedmiotowym postępowaniu zagadnienie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być rozstrzygnięte już na wstępie, zaraz po stwierdzeniu przez PINB wykonania robót nieobjętych pozwoleniem, a objętych zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Dopiero wówczas zaszłaby potrzeba wstrzymania całości robót, w tym objętych pozwoleniem, a ponadto zachodziłaby również potrzeba wykonania projektu "zamiennego". Nie byłoby również podstaw do uchylenia tej decyzji. Ponieważ żaden z organów nadzoru budowlanego, ani też organów administracji budowlanej nie dostrzegł potrzeby stwierdzenia nieważności tak ewidentnie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, to podejmowały one rutynowe, zwyczajowo stosowane, choć nieadekwatne do sytuacji środki prawne: wstrzymania robót i zobowiązania do wykonania projektu zamiennego oraz ostatecznie uchylenia decyzji na skutek nie wykonania owego zobowiązania. Każdy z tych środków prawnych byłby oczywiście prawidłowy, gdyby rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę była prawidłowa, a wiec wykonalna w swej treści i w całości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedziło wydanie przez Burmistrza Krynek w dniu 20 października 2017 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak RG.6220.4.2017, w której uzasadnieniu stwierdzono: "W celu zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego przed ewentualnymi zanieczyszczeniami ścieki bytowe będą odprowadzone do szczelnego zbiornika o poj. 6 m3 a ścieki z mycia kurnika - do 10 szczelnych zbiorników o poj. 10 m3 każdy (po 5 na każdy budynek kurnika) i wywożone do oczyszczalni. " Zgodnie z art. 86 pkt 2 w związku z art 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Co za tym idzie, skoro w przywoływanej decyzji z dnia 20 października 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ujętych zostało 10 szczelnych zbiorników o poj. 10 m3 każdy (po 5 na każdy budynek kurnika), to w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło ich zabraknąć, a skoro zabrakło to była ona niewykonalną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozbawione usprawiedliwionych podstaw jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby decyzja Starosty Sokolskiego z dnia 12 lutego 2019 r., nr 37/19, znak: OŚA- V.6740.1.480.2018, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta była wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r., II OSK 688/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Nie może świadczyć o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność wydania przez PINB, w toku postępowania naprawczego, postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w związku z powadzeniem tych robót przez inwestora w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W istocie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych czasowo uniemożliwia ich kontynuowanie. Nie jest to jednak wynikiem wady decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, lecz jest efektem działania inwestora, który prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W wyroku z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 561/21 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że inwestor rozpoczął roboty budowlane obejmujące budowę 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności 10.00 m³ każdy oraz studni wierconej o głębokości ok. 20 m, do prowadzenia których nie był upoważniony na podstawie decyzji Starosty Sokolskiego z dnia 12 lutego 2019 r. Okoliczność ta w żadnej mierze nie może stanowić o wadzie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Stąd też jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 1 p.b. oraz art. 86 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś. zdaje się nie dostrzegać, że poddana kontroli tego Sądu decyzja została wydana w toku postępowania nieważnościowego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma na celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz jedynie ocenę, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie łączy zarzutu naruszenia ww. przepisów ze wskazanymi art. 156 § 1 k.p.a. przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga kasacyjna jest natomiast wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast autor niniejszej skargi kasacyjnej pomimo sformułowania w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 33 ust. 1 p.b. oraz art. 86 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś. w żaden sposób nie wskazuje związku naruszenia tych przepisów z wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji. Od profesjonalnego pełnomocnika można wymagać, żeby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił uporządkowany i jasny wywód, a dodatkowo – biorąc pod uwagę treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – aby wywód ten poprowadził w sposób umożliwiający powiązanie poszczególnych jego części z konkretnymi zarzutami. Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego szukanie uzasadnienia do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.