II OSK 515/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 72/19 w sprawie ze skargi G.D. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt II SAB/Po 72/19, oddalił skargę G. D. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania odwołania G. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...]. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu bezczynności organu Sąd wskazał, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 26 kwietnia 2019 r. Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, tj. do dnia 26 maja 2019 r. (niedziela). Tym niemniej, w rozpatrywanej sprawie organ w dniu 27 maja 2019 r. (poniedziałek) w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia [...] czerwca 2019r. W tym też terminie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania S. B. i G. D., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej wskazano podstawę prawną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Oznacza to, że organ załatwił sprawę w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co wyklucza zaistnienie w sprawie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie natomiast zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły Sąd zauważył, że przedłużając termin załatwienia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy nr [...] (tom 1) prowadzi do wniosku, że czas trwania postępowania odwoławczego nie przekraczał rozsądnych granic. Wbrew opinii skarżącego, organ odwoławczy miał podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy o jeden miesiąc, tj. do dnia [...] czerwca 2019 r. W kontekście powyższego wyjaśnienia zdaniem Sądu wymaga, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], [...]WINB uchylił decyzję PINB w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie realizacji inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] przez M. M. na posesji w [...] nr [...], działki ew. o nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien odnieść się nie tylko do odległości budynku w stosunku do granic sąsiednich, lecz także zbadać zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, w tym ewentualną kwestię istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie zgromadził w sprawie dodatkowy materiał dowodowy, w tym opinię stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działkach [...] i [...] w [...], a także przeprowadził kontrolę tego budynku. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poczynił rozważania w sprawie, wydając decyzję nakazującą wykonanie M. M. określonych w tej decyzji robót budowlanych, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy musiał więc zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i na tej podstawie ocenić prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W ocenie Sądu, nie można więc uznać, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy było nadmiernie rozciągnięte w czasie i zostało niezasadnie przedłużone niesprawnymi działaniami organu. Skargą kasacyjną G. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. rażące naruszenie polegające na załatwieniu spraw w okresie dwukrotnie dłuższym niż okres ustawowy; Sąd popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego; 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania; 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjne - 100 zł, koszty sądowe - wpis od skargi kasacyjnej 100 zł). Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. G. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.). Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ. Kontrolowane postępowanie administracyjne przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte w dniu wniesienia przez G. D. (a także S. B.) odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającej postępowanie w sprawie realizacji inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2008r. Jak wynika z akt sprawy, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące odwołanie wpłynęło do organu II instancji dnia 26 kwietnia 2019 r. i od tego terminu należy liczyć wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Miesięczny termin na rozpoznanie przedmiotowego odwołania upływał zatem organowi odwoławczemu w dniu 26 maja 2019 r., który przypadał w niedzielę. Następnego dnia roboczego, tj. 27 maja 2019r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował stronę w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia - do dnia [...] czerwca 2019r. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zakończone w wyznaczonym w trybie art. 36 k.p.a. terminie, gdyż decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, w zasadniczej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, uchylając ją w części dotyczącej podstawy prawnej, wskazując jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Mając powyższe okoliczności na względzie należy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że nie można [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego skutecznie zarzucić zarówno bezczynności rozumianej jako nieusprawiedliwione niedotrzymanie terminów załatwiania sprawy, jak i przewlekłości w prowadzeniu kontrolowanego postępowania odwoławczego. Podkreślenia przede wszystkim wymaga okoliczność, że przedmiotowe postępowanie trwające 2 miesiące, zostało zakończone przez organ odwoławczy w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe, przy uwzględnieniu okoliczności tej sprawy, wyklucza możliwość stwierdzenia po stronie tego organu stanu bezczynności. Ponadto nie można skutecznie zarzucać organowi II instancji przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie można bowiem w tej sprawie z całą stanowczością stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. O ile bowiem w zawiadomieniu z dnia 27 maja 2019 r. wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy organ II instancji w sposób lakoniczny argumentował koniecznością szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt, to jednak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynikał złożony jej charakter. Nadto na okres rozpoznania odwołania skarżącego wpływ miała okoliczność jego uzupełnienia przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2019r. (data wpływu uzupełnienia odwołania z dnia 29 kwietnia 2019 r. do organu) oraz wynikająca z tego pisma okoliczność wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającej, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...], została wydana z naruszeniem prawa. Odnotowania przy tym wymaga, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 685/19, którym oddalono skargę G. D. na decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., zwrócono uwagę na rzetelne przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy. Jak już wyżej wskazano, G. D. i S. B. wnieśli w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji. Dokonując oceny podejmowanych w niniejszej sprawie czynności przez organ II instancji należy mieć też na względzie, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania tego przepisu można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyny wydłużenia kontrolowanego postępowania odwoławczego o miesiąc, miały właśnie taki charakter. Z tych wszystkich przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ponadto z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, iż w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu [...] czerwca 2019 r. Sąd pierwszej instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest bowiem bez znaczenia stan sprawy administracyjnej w chwili wnoszenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015, poz. 658) w zakresie nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja). Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe stanowisko znalazło swoje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (publik. CBOSA), w uzasadnieniu której podniesiono, że stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności istniejącym w dacie wniesienia skargi. Z tego powodu należy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Późniejsze zakończenie postępowania przez organ poprzez wydanie decyzji bądź jego zakończenie w inny prawem przewidziany sposób, nie wywołuje zatem stanu bezprzedmiotowości skargi na bezczynność, zobowiązującej Sąd do umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych również nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnośnie pierwszego z tych przepisów wskazać należy, że nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej, określając wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie trafnie zauważono, iż przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skoro rozpoznał skargę wniesioną zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobnie przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 tej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, czy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nietrafny jest też podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest jednego z elementów wymaganych przepisem ustawy, względnie gdy jego treść jest nielogiczna, niepełna czy niespójna, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego kontrolę instancyjną. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać, prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska co do wykładni norm prawa materialnego. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku posiada wszystkie elementy wymagane przepisem ustawy. Z jego treści jasno wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.