II OSK 516/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 117/21 w sprawie ze skargi R. K. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 117/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi R. K. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę pozwolenia na przebudowę linii 110 kV relacji [...] na linię dwutorową (na odcinku projektowanych słupów 13-20 od przęsła 12-13 do przęsła 19-20) na działkach [...] i [...] (obręb [...], gmina P.), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...], gmina P.) oraz [...] i [...] (obręb [...], gmina P.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. K. i D. B., zaskarżając go w całości, opierając ją na podstawach wynikających z przepisów: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 3 pkt 3a, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że jedynym parametrem charakterystycznym obiektu liniowego – linii elektroenergetycznej jest długość oraz stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę, zamiast – prawidłowo – budowę, b) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 23 pkt 2 w zw. z pkt. 7 i 8 oraz § 2 pkt 8 uchwały nr XVII/130/12 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 17 kwietnia 2012 r. (dalej: "mpzp XVII/130/12") poprzez przyjęcie, że w powyższym mpzp dopuszczono roboty budowlane w zakresie infrastruktury technicznej w zasadzie w sposób nieograniczony, a więc przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. mpzp, c) niewłaściwego zastosowania przepisów § 7 ust. 5 pkt 3 lit. b uchwały nr XIV/142/99 Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 1999 r., (dalej: "mpzp XIV/142/99") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), § 7 ust. 5 pkt 3 lit. b uchwały nr XXVI/264/2001 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 15 lutego 2001 r. (dalej: "mpzp XXVI/264/2001") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego; II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, 7,12, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego, w szczególności brak ustalenia zakresu przedmiotowego całego zamierzenia budowlanego w realiach niniejszej sprawy, niedokonanie oceny przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście całego zamierzenia budowlanego, niedokonanie oceny projektu zagospodarowania terenu zamierzenia budowlanego, brak ustalenia jaki obszar w istocie stanowi teren zamierzenia budowlanego, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyjaśnienie powyższych okoliczności, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i rzetelny oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób zgodny ż zasadami swobodnej oceny dowodów powinno prowadzić do wniosku, że zarówno całe zamierzenie budowlane, jak i przedmiotowa inwestycja, stanowią w istocie budowę, a nie przebudowę, a więc przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami mpzp, a z ostrożności podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 35. ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, bowiem Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do projektu zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego, w szczególności nie określił czym w realiach niniejszej sprawy jest całe zamierzenie budowlane, jaki charakter prawny ma całe zamierzenie budowlane, jaki wpływ ma ocena całego zamierzenia budowlanego na ocenę przedmiotowej inwestycji; rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił obowiązywania ww. przepisów Prawa budowlanego, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 23 pkt 2, 7 i 8 oraz § 2 pkt 8 mpzp XVII/130/12 poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, bowiem Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni postanowień mpzp XVII/130/12 w zasadzie ograniczył się do powtórzenia brzmienia niektórych postanowień ww. mpzp, a także w ogóle nie uwzględnił postanowienia § 23 pkt 8 ww. mpzp. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim i wcześniej w odwołaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również szczegółowe wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przyjętej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a potem zaakceptowanej przez Sąd wojewódzki, kwalifikacji spornej inwestycji, tj. jako przebudowy, a nie budowy linii elektroenergetycznej. Stanowisko skarżących kasacyjnie jest nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu wojewódzkiego i uznaje go za własny. Przypomnieć należy, że przedsięwzięcie inwestora stanowić będzie element większej inwestycji obejmującej przebudowę 25,6 km linii od bramki liniowej stacji elektroenergetycznej 110/15 kV P. do bramki liniowej stacji elektroenergetycznej 110/15 kV W. Zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym roboty budowlane polegać będą na usunięciu starych (istniejących) stalowych kratowych konstrukcji wsporczych, to jest słupów 13-19 usytuowanych na działkach nr [...] (obręb [...], gmina P.), [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...], gmina P.) wraz z fundamentami i przewodem odgromowym; posadowieniu nowych wolnostojących przelotowych słupów kratowych dwutorowych serii PSK-2/240 typu P+5 o wysokości 34,4 m i wymiarach w osi kotew 5,38 m x 3,64 m w miejscu zdemontowanych słupów (posadowienie na nowych żelbetowych prefabrykowanych fundamentach grzybkowych w układzie czteroelementowym); przewieszeniu istniejących przewodów fazowych AFL-6 185 mm2 (184-AL1/32-ST1A) wraz z łańcuchami izolatorowymi z istniejących słupów na słupy nowo projektowane; montażu nowych stalowo-aluminiowych przewodów fazowych typu AFL-6 240 mm2 (236-AL1/40-ST1 A) wraz z łańcuchami izolatorowymi na drugim torze linii; montażu nowych przewodów odgromowych typu OPGW skojarzonymi z włóknami światłowodowymi 48J. Przed skutkiem wyładowań atmosferycznych przebudowywana linia 110 kV będzie chroniona dwoma przewodami odgromowymi – projektowane słupy wymagają uziemienia. Przewiduje się zawieszenie przewodów na wysokości zapewniającej natężenie pola elektrycznego nie przekraczającego 10,0 kV/m oraz magnetycznego nie przekraczającego 60 A/m, na wysokości 2,0 m nad poziomem terenu. Jak wynika z opisu obszaru oddziaływania, dla terenu przewidzianego do zabudowy zostaną wykorzystane rozwiązania pozwalające na spełnienie warunku oddziaływania pola elektromagnetycznego obowiązującego przy zabudowie mieszkaniowej – natężenie pola elektrycznego E<1 kV/m i magnetycznego H<60 A/m. Teren, na którym nie będą prowadzone prace budowlane, ale występuje oddziaływanie inwestycji w postaci pola elektromagnetycznego, obejmować będzie także działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...], gmina P.) oraz [...] (obręb [...], gmina P.). Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym z Prawem budowlanym oraz mającymi zastosowanie przepisami prawa miejscowego (w zakresie, w jakim przebiega przez obszar, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy – posiada decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Bez wątpienia więc linia 100 kV [...] to obiekt liniowy, którego charakterystycznym parametrem jest długość, a jej przebieg wyznacza oś, wykreślona przez centralną część słupów. Z kolei na podstawie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa stanowi więc szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, które mają doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, LEX nr 2769050). Roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazują na przebudowę obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1586/19, LEX nr 3382515). Co więcej, nawet zmiana lokalizacji słupa tej linii, która nie powoduje zmiany samej trasy, nie skutkująca ponadto zmianą jej długości, oznacza że prawidłowa była kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako przebudowy, nie zaś budowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1921/18, LEX nr 3229850). W niniejszej sprawie przebudowa linii jednotorowej na linię dwutorową ma polegać na wykonywaniu prac w ciągu dotychczasowej linii – na odcinku projektowanych słupów 14-19 (słup 13 będzie tylko demontowany) obejmowała słupy, po których północnej stronie zawieszone były przewody fazowe. Zaprojektowana linia elektroenergetyczna została jednoznacznie i bez najmniejszych wątpliwości zaprojektowana dokładnie w tej samej osi, bez żadnego przesunięcia. Również przewody fazowe północne znajdą się projektowo w tym samym ciągu, jak dotychczasowe przewody fazowe. Linia po przebudowie różnić się będzie tylko parametrami technicznymi słupów, które umożliwiają zawieszenie po stronie południowej drugiego toru przewodów fazowych. Słusznie zatem Sąd wojewódzki wskazał, że plan zagospodarowania terenu, stanowiący element projektu budowlanego, zawiera wyrysowaną oś linii dotychczas istniejącej i idealnie pokrywającą się z nią (na projektowanym odcinku) oś linii, którą wyznaczać mają nowe słupy. Nie zostanie również zmieniony przebieg przewodów fazowych, ani też miejsce posadowienia słupów nr 14-19. Znajdą się one dokładnie w miejscu słupów dotychczasowych i to bez żadnego wyjątku. Prawidłowo też Sąd wojewódzki odniósł się do kwestii długości jako jedynego charakterystycznego parametru linii elektroenergetycznej, podkreślając, że w przypadku takich obiektów, ponieważ mają one infrastrukturalny charakter, zmiana ich parametrów użytkowych i technicznych jest możliwa w ramach przebudowy, nawet gdy wiązać się to będzie ze zmianą na przykład ich wysokości czy szerokości. Wobec powyższego za prawidłową należało uznać kwalifikację przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej inwestycji jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.