II OSK 520/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. i D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 862/08 w sprawie ze skargi D. i D. H. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji otworu okiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 862/08 oddalił skargę D. i D. H. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji otworu okiennego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazał D. i D. H. - właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w Darłowie, przy ul. [...], działka nr [...], likwidację otworu okiennego o wymiarach w rzucie ok. 1,10 x 1,10 m., znajdującego się w ścianie szczytowej wschodniej lokalu przez jego zamurowanie w terminie do dnia 30 grudnia 2006 r. W trakcie postępowania, wszczętego w dniu [...] października 2006 r., organ I instancji ustalił, że była lokatorka przedmiotowego lokalu nr [...] J. M. w dniu [...] maja 2000 r. dokonała zgłoszenia w Starostwie Sławieńskim zamiar wykonania robót w zakresie wykucia otworu okiennego i wstawienia okna w ścianie szczytowej ww. lokalu. Starosta Sławieński pismem z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] nie wniósł sprzeciwu w zamiarze wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Następnie w dniu [...] września 2003 r., za zgodą nowego najemcy lokalu mieszkalnego – E. G., przedmiotowy otwór okienny został zamurowany przez Miejski Zarząd Budynków Komunalnych w Darłowie bez stosownego pozwolenia na budowę, ani ostatecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. E. G. w dniu [...] marca 2004 r. nabyła lokal mieszkalny nr [...] na własność z zamurowanym otworem okiennym, jednak przed sprzedażą tego lokalu D. i D. H. odtworzyła sporny otwór okienny i wstawiła okno PCV. D. i D. H. nabyli w kwietniu 2006 r. lokal mieszkalny nr [...], przy ul. [...] w Darłowie od E. G. z istniejącym oknem w ścianie szczytowej wschodniej. W ocenie organu wykonanie spornego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku na granicy z działką sąsiednią jest sprzeczne z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i D. H. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie bez żadnej podstawy prawnej nakazał zamurowanie otworu okiennego, który wykonany został zgodnie z wymogami prawa budowlanego, po zgłoszeniu zamiaru wykonania takiego otworu do Starostwa Powiatowego w Sławnie. Zdaniem skarżących, Miejski Zarząd Budynków Komunalnych w Darłowie w dniu [...] września 2003 r. zamurował otwór w ramach samowoli budowlanej, a w dniu [...] marca 2004 r. E. G. odtworzyła go usuwając wykonaną przez pracowników Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych samowolę. Nadto powoływane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają zastosowanie do nowobudowanych obiektów, wobec czego nie można ich odnosić do przedmiotowego budynku. Wykonanie decyzji pogorszyłoby warunki mieszkaniowe skarżących. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia .2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił termin do dnia 31 maja 2007 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można podjąć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który wymienia enumeratywnie roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednak przepisy te nie wymieniają robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego, a zatem wykonanie takiego otworu okiennego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 2 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sporne roboty budowlane, polegające na wykuciu otworu okiennego i wstawieniu okna PCV w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu. Ponadto takie usytuowanie otworu narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ jest on umiejscowiony w ścianie szczytowej budynku na granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut skarżących, iż otwór okienny wykonany został poprzednio zgodnie z prawem, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Nadto E. G. pomiędzy marcem 2004 r. a kwietniem 2006 r. wykonała roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego i wstawiła okno PCV bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Skarżący, będąc następcami prawnymi E. G., wraz z umową kupna - sprzedaży przejęli na siebie wszystkie prawa i obowiązki wynikające z prawa własności przedmiotowego lokalu mieszkalnego, w tym odpowiedzialność za przeprowadzone przez ich poprzedniczkę roboty budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i D. H. wnieśli o uchylenie decyzji zarzucając jej naruszenie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazali, że sprawa legalności wykonania otworu okiennego była przedmiotem badania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie i nie budziła jego zastrzeżeń, o czym poinformowani zostali pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz pismem z dnia [...] września 2006 r. Dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie nakazał zamurowanie otworu okiennego stwierdzając jego nielegalność. Zdaniem skarżących, J. M. wykonała sporny otwór okienny legalnie, a przyjmowanie przez organy tego samego stanu faktycznego raz jako zgodnego, a innym razem jako niezgodnego z prawem prowadzi do łamania przepisów prawa administracyjnego, budowlanego oraz Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę podkreślił, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że była lokatorka lokalu mieszkalnego nr [...], J. M. w dniu [...] maja 2000 r. dokonała zgłoszenia w Starostwie Sławieńskim zamiaru wykonania robót - w zakresie wykucia otworu okiennego wielkości ok. 1,10 x 1,10 m i wstawienia okna w ścianie szczytowej lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w Darłowie. Następnie we wrześniu 2003 r., za zgodą E. G. - nowego najemcy lokalu mieszkalnego, w./w. otwór okienny został przez pracowników Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Darłowie zamurowany. W roku 2004 E. G. nabyła lokal nr [...] na własność, ale przed jego sprzedażą skarżącym odtworzyła zamurowany otwór okienny i wstawiła okno PCV. D. i D. H. zakupili w kwietniu 2006 r. lokal z istniejącym otworem okiennym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, że prace polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku to roboty budowlane, które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo Starosty Sławieńskiego nie wnoszące sprzeciwu do zamiaru wykonania zgłoszonego otworu okiennego, nie stanowi bowiem wymaganej przepisami prawa decyzji i nie może być tak traktowane. E. G. odtwarzając zamurowany otwór okienny działała w warunkach całkowitej samowoli budowlanej. Skarżący, będąc następcami prawnymi E. G., wraz z umową kupna - sprzedaży przejęli na siebie wszystkie prawa i obowiązki wynikające z prawa własności przedmiotowego lokalu. Organy prawidłowo organy uznały, że z uwagi na rodzaj wykonanych robót budowlanych, zastosowanie będzie miał art. 51 ustawy - Prawo budowlane, który przez art. 51 ust. 7 w./w. ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ administracji jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W tym celu organ musi rozważyć, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że usytuowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej wschodniej budynku na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest demontaż okna i zamurowanie otworu okiennego. Sąd nie podzielił argumentów skargi, że wykonanie otworu okiennego odbyło się w sposób legalny i zgodny z prawem, na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania w./w. określonych robót budowlanych i wobec braku sprzeciwu Starosty. Sąd zaznaczył, że okoliczność ta nie ma znaczenia, bo przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skarżących dotyczący niekonsekwentnej oceny stanu faktycznego, a tym samym łamania prawa administracyjnego zmierzającym do ukarania znacznym pogorszeniem warunków mieszkaniowych. Nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można bowiem traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w przedmiotowej sprawie a ustalone okoliczności dały podstawę nałożenia przedmiotowego obowiązku, który znajduje oparcie w przepisach ustawy - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych a nadto nie narusza chronionej konstytucyjnie własności nieruchomości. Prawo własności podlega określonym ograniczeniom, których źródłem są m.in. przepisy z zakresu prawa budowlanego określające szczegółowe normy techniczne dotyczące realizacji obiektów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i D. H. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie postanowień art. 32 Konstytucji, postanowień art. 155 k.p.a. oraz postanowień art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z postanowieniami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne D. i D. H. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżących, Sąd oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach organów nadzoru budowlanego pomijając, że decyzja prawomocna, a taki walor faktycznie posiada ustalenie właściwego organu administracji, iż nie wnosi sprzeciwu na wykonanie określonych czynności, zgodnie z postanowieniami art. 155 k.p.a., może być uchylona tylko za zgodą strony, a została uchylona wbrew zgodzie strony. Stanowisko to wspierają pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (znajdujące się w aktach sprawy ) wskazujące, iż działania strony polegające na zamurowaniu otworu okiennego były działaniami legalnymi. Skarżący podnieśli, iż ujemnych konsekwencji, wynikających z błędnych i niezgodnych z przepisami działań urzędników administracji zarówno rządowej jak i samorządowej, nie może po upływie wielu lat ponosić obywatel, który w dobrej wierze wypełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z obowiązujących przepisów prawa (brak sprzeciwu organów zawiadomionych przez Panią M. pismem z dnia [...] maja 2000 r. - pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] czerwca 2000 r.). Z tych względów zakwestionowali stanowisko Sądu, że cały ciąg działań związanych ze spornym otworem okiennym był ciągiem bezprawia. Nadto skarżący zaznaczyli, iż piętro wyżej spornego otworu istnieje inny otwór okienny, którego legalności wybicia nikt nigdy nie zakwestionował. Skoro otwór ten spełnia wymogi prawa budowlanego, to także sporny otwór spełnia takie wymogi, a brak sprzeciwu właściwego organu ( pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] czerwca 2000 r.) stanowi tylko wzmocnienie tego twierdzenia. Skarżący podnieśli, iż Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się kwestii okna istniejącego powyżej spornego otworu okiennego. Takie postępowanie Sądu, narusza postanowienia art. 52 Konstytucji, w których wyraźnie postanowiono, że wszyscy są wobec prawa równi, na co trudno wskazać analizując przytoczony zarzut. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. J. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego, podobnie jak i naruszenie prawa procesowego, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji, art. 155 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określając jednak sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. A mianowicie, skarżący nie precyzują, czy naruszenia tych przepisów upatrują w błędnej ich wykładni czy też w błędnym ich zastosowaniu. Jednocześnie, tak w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący nie wskazali jaka ich zdaniem winna być prawidłowa wykładnia powyższych przepisów. To może oznaczać, iż strona zmierza do zakwestionowania błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa, lecz wyraźnie takiego zarzutu nie postawiła. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że skarga kasacyjna - ze względu na to, iż jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym - jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie ograniczono się wyłącznie do postawienia ogólnie sformułowanych zarzutów. Należy podkreślić, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane były wielokrotnie nowelizowane. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie "postanowień art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z postanowieniami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", przy czym autor skargi kasacyjnej nie podał daty i miejsca publikacji tego aktu prawnego. Jest to istotne uchybienie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych zwłaszcza, gdy dana ustawa była wielokrotnie nowelizowana. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w tym przepisy art. 30, były wielokrotnie nowelizowane, uzyskując nowe ( zmienione ) brzmienie i nową numerację poszczególnych jednostek redakcyjnych. Wskazanie numeru Dziennika Ustaw, roku i pozycji pozwala na ustalenie określonego brzmienia danego przepisu prawa. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podał miejsca publikacji aktu prawnego, co pozwoliłoby określić, w jakim brzmieniu przepisy art. 30 Prawa budowlanego – zdaniem strony - zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie przytoczono też treści tych przepisów jak też nie wskazano innych danych pozwalających ustalić odpowiednie brzmienie tych przepisów np. przez użycie sformułowania: "w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, "w brzmieniu powołanym przez Sąd pierwszej instancji". Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji; nie może zastępować strony i precyzować bądź uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Brak wskazania w skardze kasacyjnej, tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu, daty oraz miejsca publikacji ustawy – Prawo budowlane oznacza, że ta podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Jest to tym bardziej istotne, że przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zawiera kilka ustępów (aktualnie 7 ), które dzielą się na kolejne jednostki redakcyjne. Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżących ograniczył się wyłącznie do sformułowania zarzutów skargi w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy. A zatem, w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zostały prawidłowo skonstruowane, a tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionych zarzutów. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż ustawodawca zdecydował się zwolnić ściśle określone budowy ( art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) i roboty budowlane ( art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego ) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w przepisie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego postanowił, które z tych budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy ust. 2 – 4 artykułu 30 Prawa budowlanego normują ustawowe wymogi zgłoszenia. Przepis ustępu 5 określa w jakim czasie przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych należy dokonać zgłoszenia i jednocześnie określa, kiedy można przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Kwestie zaś dotyczące wnoszenia sprzeciwu przez właściwy organ reguluje ustęp 6 art. 30 Prawa budowlanego. Jeśli zatem skarżący zamierzali zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wykonanie spornego otworu okiennego wymagało pozwolenia na budowę - gdyż zdaniem skarżących wystarczające było zgłoszenie - to strona winna postawić stosowny zarzut w tym zakresie, tj. wskazać przepis Prawa budowlanego, który zwalniał inwestora od uzyskania pozwolenia na budowę i nakładał na stronę jedynie obowiązek zgłoszenia. Takich przepisów tj. określonego ustępu, punktu, litery przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w skardze kasacyjnej nie wskazano. Z tych też względów nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 155 k.p.a. oraz konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP ). Z samego bowiem faktu, iż J. M. w 2000 r. wykonała otwór okienny po tym jak Starosta Sławieński nie wniósł sprzeciwu co do zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych, a we wrześniu 2003 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Darłowie zamurowali tenże otwór okienny bez stosownego pozwolenia na budowę ( bądź zgłoszenia wykonania robót budowlanych), nie można wywodzić – jak czynią to skarżący - że E. G. "odtwarzając" sporny otwór okienny przed sprzedażą lokalu w kwietniu 2006 r. działała zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. D. i D. H. nie podparli swojego rozumowania przepisem, który pozwalałby uznać działania E. G.j za legalne. W niniejszej sprawie z dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, iż E. G. nie podjęła żadnych działań prawnych w zakresie wykonania otworu okiennego tj. nie uzyskała stosownej decyzji właściwego organu, ani nie zgłosiła zamiaru wykonania robót budowlanych. Skarżący nie zakwestionowali powyższych ustaleń faktycznych. Niezależnie od tego, czy działania J. M. i Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Darłowie uzna się za legalne, czy sprzeczne z prawem, to czynności te same przez się nie legitymowały E. G. do wykonania spornego otworu okiennego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.