II OSK 524/22

Dnia 5 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 765/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zalecenia pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 29 lipca 2021 r., znak: KKA.K.KIE.5180.2.2021 w przedmiocie parku podworskiego w [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 765/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy [...] na zalecenia pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwany dalej "WKZ", w Kielcach z dnia 29 lipca 2021 r., znak: KKA.K.KIE.5180.2.2021, w przedmiocie parku podworskiego w P.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonymi zleceniami pokontrolnymi Świętokrzyski WKZ w Kielcach na skutek zastrzeżeń Wójta Gminy [...] z dnia 19 lipca 2021 r., na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", zmienił własne zalecenia pokontrolne 2 z 2 z dnia 5 lipca 2021 r. wydane dla Gminy [...] po przeprowadzeniu kontroli w ramach przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do parku podworskiego w P., obecnie znajdującego się na działkach nr [...],[...],[...],[...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), figurującego w rejestrze zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr [...], na podstawie decyzji WKZ w Kielcach z dnia 17 grudnia 1957 r., znak: K1.4-A-2/280/57 oraz decyzji WKZ w Kielcach z dnia 5 maja 1972 r., l.dz. KI.Vb-680/765/72. Organ wskazał Gminie [...] – właścicielowi nieruchomości nr [...], nr [...] (część) i nr [...], podjęcie następujących czynności niezbędnych dla zachowania zabytku, tj. parku w P., gm. [...]: 1. przygotować program prac zmierzających do wykonania prac konserwatorskich dla ww. nieruchomości – zawierający inwentaryzację dendrologiczną drzew i krzewów, projekt prac konserwatorskich uwzględniający szczegółowy program gospodarki drzewostanem, ze wskazaniem drzew i krzewów cennych historycznie (do zachowania), drzew i krzewów wymagających przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych lub wycinki (uwzględniającej usunięcie drzew chorych, zamierających oraz zagrażających bezpieczeństwu), sposobu uporządkowania i zabezpieczenia terenu wraz z odtworzeniem sadu w jego historycznej lokalizacji (zgodnie z wytycznymi wskazanymi podczas postępowania kontrolnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 września 2018 r. – do dnia 31 lipca 2022 r.; 2. złożyć wniosek o pozwolenie ŚWKZ w Kielcach na realizację prac zawartych w pkt 1, stosownie do art. 36 ust. 1 u.o.z. – do dnia 30 października 2022 r.; 3. zrealizować prace konserwatorskie na ww. nieruchomościach w zakresie pkt 2 zgodnie z przedłożonym programem prac i udzielonym pozwoleniem – do dnia 30 grudnia 2023 r. Świętokrzyski WKZ wskazał nadto, że dla części nieruchomości wchodzących w skład parku w ramach prac porządkowych należy przeprowadzać regularne wykaszanie terenu, aby nie dopuścić do zacierania układu kompozycyjnego. Organ konserwatorski dodał, że po realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożeniu wniosku o wydanie wytycznych konserwatorskich, w wyniku kontynuacji postępowania kontrolnego określi dalszy zakres prac przy tym zabytku. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że uwzględnił w zmienionych zaleceniach pokontrolnych stan prawny wynikający z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 2021 r., znak: DAP-WPK-727-l-133/2020/Ich, którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 18 marca 2021 r., znak: GP.V-7413/66/l/92. Konserwator Zabytków uznał zatem, że nieruchomość nr 310/16 należy wyłączyć z zakresu zaleceń pokontrolnych dla Gminy [...]. W ocenie organu, Gmina wraz ze spadkobiercami winna uregulować zapisy w księgach wieczystych względem działki nr [...] oraz oficjalnie przekazać tą nieruchomość. Organ podkreślił, że Wójt Gminy [...] poinformował o powyższym rozstrzygnięciu dopiero w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych, zawartych w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. Odnosząc się do kolejnych zastrzeżeń organ podniósł, że nie został wcześniej poinformowany o toczącym się pod sygn. akt VII SA/WA 1045/21 postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Warszawie, dotyczącym wykreślenia z rejestru zabytków działek nr [...],[...] i [...], obręb [...]. Podkreślił, że w trakcie oględzin w dniu 6 maja 2021 r., przedstawiciele Gminy wnieśli do protokołu jedynie informację o wskazanym wyżej postępowaniu przed MSWiA. Nie zadeklarowano też żadnych planów inwestycyjnych odnoszących się do działek nr [...],[...] i [...], obręb P.. Zdaniem organu, wykonanie zaleceń pokontrolnych toczy się w odrębnym postępowaniu, niezależnie od sprawy związanej z wykreśleniem z rejestru zabytków fragmentu parku podworskiego w P.. Biorąc pod uwagę powyższe WKZ w Kielcach nie przychylił się do wstrzymania terminów realizacji rewitalizacji parku. Natomiast w celu umożliwienia Gminie zabezpieczenia środków finansowych, przedłużył terminy realizacji zaleceń pokontrolnych dla ww. nieruchomości. Wobec faktu, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania organ utrzymał, iż należy przeprowadzić prace związane z zaskarżonymi zaleceniami pokontrolnymi. Skargę na powyższe zalecenia pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. przez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać wydanie zaleceń pokontrolnych, podczas gdy stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie; - art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. przez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i nałożenie na Gminę daleko idących i nieuzasadnionych obowiązków dotyczących zachowania parku w P., nie uwzględniających obiektywnych możliwości majątkowych skarżącej. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski WKZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 765/21, oddalając skargę, w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Zalecenia pokontrolne wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez uprawniony podmiot, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Następnie Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności zaskarżonych zaleceń pokontrolnych. W tym zakresie, powołując się na treść art. 5 u.o.z., wskazał, że na właścicielu zabytku ciąży obowiązek utrzymywania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Jeżeli organ konserwatorski stwierdzi, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie, to może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Organy konserwatorskie korzystają bowiem z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących do zapewnienia właściwego stanu opieki nad zabytkami. Nie zawsze więc w tego rodzaju sprawach będzie wydawana decyzja administracyjna. Wybór sposobu procedowania jest uzależniony od stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i to rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku. Ponadto wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym (art. 89 ust. 2 u.o.z.), uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie nakazał skarżącej, podjęcie czynności niezbędnych dla zachowania zabytku, tj. parku, w związku z faktem, iż zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania. Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 1, 2, 3 i 5 u.o.z. wskazują jakie wartości i cele powinien uwzględniać konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie najlepszym stanie. Ustawa przyznaje organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu zabytku oraz wyboru środków zmierzających do jego ochrony. Uwarunkowania organizacyjne czy też finansowe właściciela zabytku, uniemożliwiające (w jego cenie) podjęcie działań zmierzających do zachowania zabytku, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do odstąpienia przez organ od obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych. Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, uznał je za nieuzasadnione. Skoro wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, to w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem sprawy. Materiał zebrany w aktach kontrolowanej sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna z oględzin (m.in. K-I- 36J – s. 218-228), potwierdza stanowisko organu co do konieczności nakazania skarżącej Gminie podjęcia czynności niezbędnych dla zachowania zabytku – parku w P.. Odmienna ocena skarżącej w tym zakresie, nie poparta żadnymi dowodami, nie podważa prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych. Jak obrazują to akta sprawy (por. np. K-I-16 - KKA.K.KIE.5180.2.2021) skarżąca Gmina już w 2018 r. posiadała wiedzę o stanie zabytku. W postępowaniu tym Gmina uchylała się od wykonania całości zaleceń pokontrolnych, a w konsekwencji WKZ przeprowadził postępowanie w sprawie wydania administracyjnej kary pieniężnej, zakończone wydaniem decyzji nr 6/2021 z dnia 18 maja 2021 r. (postępowanie odwoławcze w toku). Ponadto Sąd wskazał, że już w 2018 r. kontrola wykazała, że stan zachowania parku był bardzo zły, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 4 października 2018 r. (K-I- 51). Akta sprawy dowodzą, że skarżąca uczestniczyła w oględzinach w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego znak: KKA.K.KIE.5180.2.2021 i nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 6 maja 2021 r. Odnośnie do zarzutu dotyczącego możliwości finansowych skarżącej Gminy, Sąd wskazał, że lektura akt sprawy potwierdza, iż wiedzę o konieczności realizacji prac rewitalizacyjnych skarżąca Gmina posiadała już w dacie wydania pierwszych zaleceń w 2018 r. Nadto postępowanie organu konserwatorskiego, w tym zakres i sposób podjętych działań, nie jest determinowane w żadnym zakresie sytuacją finansową podmiotu zobowiązanego do opieki nad zabytkami. Nadrzędnym celem działania służby konserwatorskiej jest zachowanie substancji i wartości zabytkowej zabytku i podejmowanie niezwłocznych działań w sytuacji stwierdzenia realnego zagrożenia substancji zabytkowej. Końcowo Sąd podkreślił, że Gmina [...] jest właścicielem zabytku od lat 90-tych, tj. od około 30 lat, i w tym okresie powinna podjąć działania zmierzające do zachowania zabytku, zwłaszcza, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) sprawowanie opieki nad zabytkiem do którego tytuł prawny posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. Niewątpliwie zatem zadanie to ma charakter obowiązkowy. Dodatkowo Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż dwór został skreślony z rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 maja 2018 r., znak: DOZ-OAiK.660.1401.2016.MP. Natomiast park (przedmiot sprawy objęty zaskarżonymi zaleceniami) nadal stanowi zabytek, a jego wartości określa uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 lutego 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1578.2020.ML (K-I-20). Sądowi z urzędu znany jest wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1045/21, którym oddalono skargę Gminy [...] na ww. decyzję Ministra z 26 lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Tak więc w dacie wydania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych przedmiotowy park nie został skreślony z rejestru zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone okoliczności sprawy, a w szczególności stan zabytkowego obiektu, uprawniał organ służby konserwatorskiej do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących skarżącej wykonanie prac w niej określonych. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, powodujące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby organ konserwatorski naruszył art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że obecnie park utracił swoje wszelkie walory zabytkowe na skutek stopniowej utraty na przestrzeni wielu lat odpowiedniego stanu zachowania; uległ stopniowej dewastacji poszczególnych elementów kompozycji przestrzennej parku; jakoby odtworzenie pierwotnej roślinności i drzewostanu było wysoce niemożliwe i bardzo kosztowne oraz, że Gmina nie posiada odpowiednich środków finansowych – nie podważa w żadnym wypadku oceny, że mamy do czynienia z zabytkiem, który podlega ochronie konserwatorskiej. Skarżąca Gmina nie wykazała aby przedmiotowy zabytek został skreślony z rejestru zabytków, dlatego nie może skutecznie argumentować w postępowaniu mającym na uwadze ochronę zabytku, że przedmiotowy park utracił walory zabytkowe. Zresztą nie takiemu celowi służą zalecenia pokontrolnie – a wręcz odwrotnie, z istoty takiego postępowania wynika, że mamy do czynienia z zabytkiem, który podlega ochronie. Stąd konieczność wydania zaleceń pokontrolnych w przypadku stwierdzenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania. Ma też rację Sąd I instancji, że na właścicielu nieruchomości będącej zabytkiem ciążą stosowne obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy właścicielem zabytku (parku) jest podmiot (jednostka samorządu terytorialnego), do którego zadań własnych należy ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie zaś z art. 72 u.o.z. na zasadach i w trybie określonych odrębnymi przepisami, prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach będących w posiadaniu jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, są finansowane ze środków finansowych przyznanych odpowiednio przez dysponentów części budżetowych bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym podlegają te jednostki. Wynika z tego, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) powinna przewidzieć w swoim budżecie środki finansowe na cele związane z ochroną zabytku. Ponadto tego rodzaju podmiot posiada uprawnienie do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru albo prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa (patrz: art. 73 u.o.z.). Poza tym kwestie związane z brakiem środków finansowych nie mogą stanowić prawnej przeszkody do wydania przez organ konserwatorski np. zaleceń pokontrolnych, mających za przedmiot ochronę zabytku. Brak jest przepisu prawa, który pozwalałby na sformułowanie przeciwnego wniosku, tym bardziej w świetle treści art. 72 i art. 73 u.o.z., które to przepisy wprost wskazują w jaki sposób jednostka samorządu terytorialnego powinna zabezpieczyć / uzyskać środki finansowe związane z ochroną zabytku. W tych warunkach jeżeli organ konserwatorski ustalił, że zabytek (park) jest w nieodpowiednim stanie zachowania, czego de facto nie kwestionuje skarżąca Gmina, argumentując, że park jest w dużym stopniu zdewastowany, to tym samym istniały podstawy do zastosowania art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z. i wydania w trybie zmiany przez organ zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie (wskazywany w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. dotyczy odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych i nie miał w sprawie zastosowania). W skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny Sądu, zgodnie z którą materiał zebrany w aktach kontrolowanej sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna z oględzin, potwierdza stanowisko organu co do konieczności nakazania skarżącej Gminie podjęcia czynności niezbędnych dla zachowania zabytku – parku w P.. W tych warunkach Sąd I instancji w sposób uprawniony stwierdził, że odmienna ocena skarżącej w tym zakresie, niepoparta żadnymi dowodami, nie podważa prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych, tym bardziej, że skarżąca Gmina już w 2018 r. posiadała wiedzę o stanie zabytku (już w 2018 r. kontrola wykazała, że stan zachowania parku był bardzo zły). Poza tym skarżąca Gmina uczestniczyła w oględzinach w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego i nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 6 maja 2021 r. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie niewyczerpująco rozpatrzono materiał dowodowy, czy też jakoby doszło do jego dowolnej i wybiórczej oceny. Skarżąca Gmina najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazała aby istniały w sprawie dowody, które potwierdzałyby brak istnienia przesłanek do wydania zaleceń pokontrolnych, a w szczególności, że przedmiotowy park nie jest wpisany do rejestru zabytków lub nie jest w złym stanie. W tych warunkach, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa. W konsekwencji powyższego, nie potwierdziły się twierdzenia skarżącej Gminy jakoby nie został wyjaśniony stan faktyczny niniejszej sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.