II OSK 528/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1090/08 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1090/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o nieuzgodnieniu realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, na terenie dz. o nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy w S. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy postanowił nie uzgodnić realizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż inwestycja położona jest w granicach rezerwatu przyrody o nazwie N. P. T., w granicach obszaru chronionego krajobrazu o nazwie Obszar Goplańsko-Kujawski oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Ostoja Nadgoplańska. Zdaniem organu jej realizacja jest sprzeczna z celami ochrony rezerwatu przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami) na terenie rezerwatu zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących celom rezerwatu przyrody, do których planowana inwestycja się nie zalicza. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. J. podnosząc, iż działka, na której będzie realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, położona jest w odległości powyżej 100 m od linii brzegowej Jeziora Gopło, co nie narusza siedlisk ptactwa wodno-błotnego. Działka posiada dostęp do istniejących mediów, tj. wody i energii elektrycznej oraz graniczy z działkami sąsiednimi, które są już zabudowane. Ponadto powyższe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie spowoduje zniszczenia otaczającego środowiska przyrodniczego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne będzie zlokalizowane na obszarze rezerwatu przyrody "N. P. T.", w którym obowiązują zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), w tym zakaz wskazujący, iż w rezerwatach przyrody zabrania się: budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom (...) rezerwatu przyrody". Jednocześnie obszar pod planowane zamierzenie inwestycyjne leży w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Ostoja Nadgoplańska" (kod obszaru: PLB 040004), wyznaczonego w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Ponadto zdaniem organu w powyższej sprawie nie została przedstawiona jakakolwiek ocena oddziaływania na środowisko dla lokalizowanego zamierzenia inwestycyjnego, które w sposób jednoznaczny stwierdzałoby brak negatywnego oddziaływania w szczególności na chronione gatunki i ich siedliska. Odnosząc się do zarzutu, iż działka, na której będzie realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, położona jest w odległości powyżej 100 m od linii brzegowej Jeziora Gopło, co nie narusza siedlisk ptactwa wodno-błotnego, organ stwierdził, że argumentacja organu I instancji i odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości w świetle celu ochrony przyrody w tym rezerwacie przyrody, jak również zakazów obowiązujących na jego obszarze. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.J. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6, 7, 8, 9,10 i 11 k.p.a., naruszenie art. 15 ust. 1 i 2, 161, 63 i 64 ustawy o ochronie przyrody. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu – nie został on pouczony o przysługujących mu prawach. Wskazano, iż teren, na którym planuje inwestycję jest objęty jedynie ochroną krajobrazową, co wynika z brzmienia ust. 1 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. Sąsiednie działki są zabudowane, wobec czego nowy obiekt w żaden sposób nie będzie ingerował w funkcjonujący krajobraz. Skarżący podkreślił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. teren, na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję, znajduje się w obszarze krajobrazu chronionego. Plan ten dopuszczał na tym terenie zabudowę letniskową dla wszelkich form rekreacji i wypoczynku. Ponadto w ocenie skarżącego zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 r. w sprawie uznania obiektu za rezerwat przyrody (M.P. Nr 53, poz. 263) ustanawiające rezerwat przyrody zostało usunięte z porządku prawnego w związku z uchyleniem art. 64 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Przepis ten podtrzymywał bowiem byt prawny aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 r. nie traci mocy w zakresie powołania rezerwatu. Zgodnie bowiem z art. 64 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody "do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą." Wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżone w sprawie postanowienia nie zawierają niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 k.p.a. Z ich uzasadnień wynika, że planowana na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. inwestycja znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody "N. P. T.", w granicach Goplańsko-Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Ostoja Nadgoplańska". Nie ulega wątpliwości, iż świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na obszarze każdej z wyżej wymienionej form ochrony przyrody wprowadza się określone zakazy, nakazy w zakresie możliwości realizacji na ich terenie określonych zamierzeń inwestycyjnych. W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się jedynie do przytoczenia konkretnych przepisów niniejszej ustawy, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazano jedynie, iż planowana inwestycja na działce nr 242/62 położonej w miejscowości Ł. może wpłynąć negatywnie na wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe tego obszaru oraz spowodować jego dewastację. Szersze uzasadnienie organ odwoławczy przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniach nie wykazano także, dlaczego organy uznały, iż na terenie działki, na której planowana jest inwestycja, obowiązuje zakaz określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, tj. zakaz zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego mocy obowiązującej zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 r., Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia ich projektów Sejmowi. Sąd podkreślił , że w terminie tym Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inne przepis prawne nie zawierały jednakże stwierdzenia, że wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą one stanowić podstawy prawnej wydawanych decyzji. Sąd podniósł ponadto, że organy nie wskazały na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organy uznały, iż realizacja planowanej inwestycji może negatywnie wpłynąć na obszar chronionego krajobrazu oraz specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Ostoja Nadgoplańska". Od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 154 ust. 2, art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłową oceną prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, żaden przepis nie nakładał na organ obowiązku dokonania oceny planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do celów ochrony rezerwatu przyrody. Procedura oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzana była w wówczas obowiązującym stanie prawnym tylko w przypadku przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że liczne ograniczenia wykonywania praw własności na obszarze rezerwatu przyrody "N. P. T." wynikają z obowiązywania na jego terenie szeregu zakazów ujętych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy te mają umocowanie w ustawie, natomiast zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 roku obowiązuje wyłącznie w zakresie istnienia rezerwatu w wyznaczonych tym aktem granicach. Ponadto przepisy zarządzenia nie są sprzeczne z obecnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, bowiem ich byt prawny podtrzymany jest art. 153 ustawy o ochronie przyrody. W skardze wskazano, że przedmiotowy rezerwat przyrody nie posiada ustanowionego planu ochrony, jak również zadań ochronnych, w których to dokumentach wyznacza się w granicach rezerwatu obszary objęte ochroną krajobrazową. Brak wyznaczonych obszarów ochrony krajobrazowej powoduje, że w odniesieniu do rezerwatu nie ma zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono także, że zaskarżony wyrok uniemożliwi organom ochrony przyrody prowadzenie skutecznej ochrony przyrody na obszarze rezerwatów do czasu wejścia w życie rozporządzeń regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w sprawie rezerwatów przyrody. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J. wniósł o jej oddalenia jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Istotną cechą postępowania spowodowanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tej skargi, co wynika z treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to związanie tego sądu zarówno wnioskami skargi kasacyjnej a przede wszystkim jej podstawami. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podejmować kroków zmierzających do ustalenia innych – niż wskazane w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia, chyba że postępowanie Sądu I instancji dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – powodujących jego nieważność. Stosownie do brzmienia art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na pierwszej z przewidzianych art. 174 p.p.s.a., podstawie kasacyjnej. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 153 i 154 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez "ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłową oceną prawną". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim przypomnieć należy, że błędna wykładnia przepisu to, inaczej mówiąc, jest to mylne rozumienie treści danej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Z alternatywnego ujęcia każdej z wyżej wymienionej postaci naruszenia prawa materialnego, a także z odmiennej treści każdego z tych pojęć wynika, że nie są one jednoznaczne. Jeżeli więc skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżony wyrok z punktu widzenia obydwu tych postaci naruszenia prawa materialnego, należało wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć odnoszące się do każdej z nich zarzuty. Formułując przedstawiony wyżej zarzut autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym polega jego zdaniem błędna wykładnia wymienionych przepisów oraz do czego sprowadza się wadliwe ich zastosowanie. Zauważyć przy tym należy błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zawsze pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tym samym oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe uwagi do zgłoszonego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwe ich zastosowanie, podnieść należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano okoliczności faktycznych, w oparciu o które Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. Już tylko z tej przyczyny tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Uchylając kontrolowane postanowienia Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie wykazały bowiem, że działka stanowiąca własność W. J. znajduje się na terenie rezerwatu, objętym ścisłą ochroną. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu nie zostało zakwestionowane. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., stanowiących podstawę prawną wyroku, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddać kontroli zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej ograniczono się natomiast wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 153 i 154 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i to przez ich błędną wykładnię, który to zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje żadnego oparcia i jest przedwczesny. Podnieść bowiem należy, że w uzasadnieniu wyroku, obejmującym rozważania Sądu brak jest sformułowań, które wskazywałyby, iż Sąd dokonywał wykładni tych właśnie przepisów. Stwierdzenie (str. 9 uzasadnienia), że "w uzasadnieniach decyzji organy nie wykazały dlaczego uznały, iż na terenie działki inwestora obowiązuje zakaz określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest tożsame z dokonaniem interpretacji tego przepisu, jasno i precyzyjnie sformułowanego. Brak też jest w motywach Sądu (str. 7–11) jakiegokolwiek odniesienia się czy nawet wymienienia art. 153 i 154 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Stąd też co najmniej niezrozumiałym jest formułowanie w tych okolicznościach wskazanego wyżej zarzutu. Już tylko ubocznie, odnosząc się do rozważań Sądu I instancji stwierdzić należy, że w związku z treścią tak art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody jak i brzmieniem art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o ochronie przyrody – rezerwaty czy też inne formy ochrony przyrody, utworzone przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy stały się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, o wielkości powierzchni i granicach określonych w tworzących je aktach prawnych (o ile nie zostały zmienione w prawem przewidziany sposób) i podlegają właściwym dla danej formy zakazom wymienionym w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o ochronie przyrody. Skoro więc z pkt 1 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 15 września 1967 r. – w sprawie uznania za rezerwat przyrody, wynika, że w utworzonym rezerwacie przyrody pod nazwą "N. P. T." o pow. 12.683,7 ha tylko obszar o pow. 2313,76 ha objęty jest ochroną rezerwatową, natomiast otaczający go obszar o pow. 10.370 ha stanowi jedynie obszar ochrony krajobrazowej, którego zakazy ochrony rezerwatu nie dotyczą (art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) to koniecznym jest jak to wskazał Sąd I instancji wyjaśnienie, na którym z tych obszarów położona jest działka inwestora. Konstytucyjna zasada ochrony prawa własności wyklucza możliwość rozszerzenia na inne niż wymienione w ustępie 1 art. 15 ustawy o ochronie przyrody, zakazów zawartych w tym przepisie. Tak więc jeżeli zgodnie z ust. 2 pkt 5 art. 15 cyt. ustawy "zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą (...) obszarów objętych ochroną krajobrazową, w trakcie ich gospodarczego wykorzystania (...) przez osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego" uchylenie zaskarżonych postanowień z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku było zasadne. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.