II OSK 543/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia (del.) WSA Marian Wolanin Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 925/08 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 925/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nakładająca na J.B. karę pieniężną w wysokości 21.563 zł za wycięcie bez zezwolenia drzew (brzoza i wierzba) z nieruchomości w K. przy ul. L., nr działki [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: W dniu [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez zezwolenia i wymierzył J.B., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., karę pieniężną za wycięcie drzew, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z [...] kwietnia 2007 r. uchyliło tę decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z ekspertyzy dendrologicznej. W ponownym postępowaniu Prezydent zlecił wykonanie tej ekspertyzy, gdyż podczas wizji w terenie niemożliwe było ustalenie wymiarów drzew, a w poprzednim postępowaniu na tę okoliczność tylko przesłuchano świadków i oparto się na notatce służbowej Straży Miejskiej. Ustalono też, iż drzewa zostały usunięte przez Spółkę [...] na zlecenie J.B., a było to warunkiem zakupu działki przez Spółdzielnię Mieszkaniową, co potwierdza akt notarialny. W momencie usuwania drzew J.B. był właścicielem działki, a dopiero po tym fakcie nastąpiła jej sprzedaż. J.B. zarzucał, że to Spółdzielnia jako posiadacz zleciła wykonania usunięcia drzew, co nie zostało wzięte pod uwagę, zaś ekspertyza dendrologiczna opiera się na przypuszczeniach i jest nieprzydatna dla oceny wieku i grubości drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że to J.B. jest odpowiedzialny za usunięcie drzew, co też wynika z aktu notarialnego, że organ pierwszej instancji powinien był zastosować stawki z dnia orzekania, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat, które przewiduje wyższe stawki niż obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, jednak zasada zakazu orzekania na niekorzyść strony nie pozwala na uchylenie z tego powodu decyzji, zaś ekspertyza dendrologiczna jest spójna, logiczna i wskazująca podstawę postawionych w niej tez i wobec tego nie ma podstaw do jej kwestionowania. W skardze na decyzję Kolegium J.B. powtórzył argumenty odwołania. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.p. opłaty za usunięcie drzew ponosi posiadacz nieruchomości, co dotyczy także kar za wycięcie drzew bez zezwolenia, gdyż to ten podmiot jest osobą, która mogłaby się ubiegać o zezwolenie na usunięcie, w sprawie zatem jest bez znaczenia zbycie nieruchomości, ani to, że wycinka była warunkiem kupna narzuconym przez Spółdzielnię. Nadto organy oparły się o profesjonalną ekspertyzę dendrologiczną, a stan sprawy prawidłowo przedstawiły w uzasadnieniach skargi, zaś uchybienie co do stawek organu pierwszej instancji słusznie zostało pominięte przez organ odwoławczy. Reprezentowany przez radcę prawnego, J.B. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz; 2) art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady odpowiedzialności karnej za czyn popełniony w czasie obowiązywania ustawy karnej; 3) art. 15 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zakazu zastosowania kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia czynu; 4) art. 7 ust. 1 zdanie 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zakazu zastosowania kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia czynu; 5) załącznika do Rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew poprzez jego zastosowanie; 6) załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew poprzez jego niezastosowanie. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1) przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisu art. 141 § 4 :P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 P.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z zasadą, iż przy wymierzaniu kary należy stosować przepisy obowiązujące w chwili czynu, jeżeli są one dla sprawcy względniejsze, w niniejszej sprawie w zakresie ustalania stawki kary administracyjnej, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia obowiązującego w chwili wycięcia drzew, natomiast w pozostałym zakresie zastosowanie ma ustawa obowiązująca w chwili wydawania decyzji administracyjnej. To też w odniesieniu do czynu usunięcia drzew bez zezwolenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, kara pieniężna powinna być wymierzona na podstawie stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuniecie drzew. Tak ukształtowana odpowiedzialność jest względniejsza dla sprawcy, gdyż ustawa z 2004 r. wprowadziła zasadę określenia wymiaru kary na podstawie obwodu pnia na wysokości 130 cm, poprzednia z 1991 r. na wysokości cięcia, natomiast stawki z rozporządzenia z 2003 r. były niższe. Okoliczność tę Wojewódzki Sąd powinien był wziąć pod uwagę z urzędu, jako niezwiązany zarzutami skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej, postawionym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jest to, że Sąd, akceptując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz. Jakkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu w części dotyczącej rozważań jest bardzo lakoniczne, to jednak wynika z niego, że skarżący ma rację. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym zasady lex retro non agit, wypływającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jej związku z prawem karnym, podkreślał, że zasada nullum crimen sine lege, zamieszczona w art. 42 ust. 1 Konstytucji, jest szczególnym ujęciem zasady niedziałania prawa wstecz. U jej podstaw leży gwarancja, że przepisy określające skutki działania prawa obowiązujące w momencie podejmowania tegoż, nie ulegną później zmianie. Zasada ta zapewnia zatem, że działanie jeżeli jest karalne to jest zagrożone dokładnie określoną karą. Późniejsza zmiana przepisów, w tym dotyczących kary, ma taki wpływ na jej wymiar, że nowe przepisy mogą mieć zastosowanie o ile są dla sprawcy względniejsze. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że do obliczenia kary za wycięcie drzew bez zezwolenia powinny mieć zastosowanie stawki określone przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że chociaż organ pierwszej instancji wyliczył karę na podstawie stawek obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, zatem niższych niż należało, to ze względu na zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony, nie można zmieniać rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd stwierdził, że "Nieznaczne uchybienie w wyliczeniu wymaganej kwoty zostało prawidłowo pominięte przez organ drugiej instancji, gdyż jego uwzględnienie naruszałoby zakaz reformationis in peius (art. 139 K.p.a.)". Należy z tego wyciągnąć wniosek, że Sąd zgodził się z Kolegium, że kara została wadliwie obliczona, gdyż nie zastosowano stawek obowiązujących w dacie orzekania, tj. wyższych. W skardze kasacyjnej postawiono Wojewódzkiemu Sądowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z części dotyczącej rozważań wynika, że Wojewódzki Sąd nie ocenił sprawy tak jak to nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium stwierdza się, że dla obliczenia wysokości kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), a skoro organ pierwszej instancji powinien był uwzględnić stan z chwili orzekania, to winien był zastosować stawki wynikające z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. z 2007 r. Nr 7, poz. 828), a nie stawki wynikające z zastosowanego rozporządzenia w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2006, tj. rozporządzenia obowiązującego na dzień wszczęcia postępowania (str. 4 i 5). Tym czasem jeśli idzie o decyzję organu pierwszej instancji, to w jej podstawie prawnej powołane zostały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usunięcie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnego kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 193, poz. 1074), natomiast w uzasadnieniu powołano się na stawki zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz w obwieszczeniu Ministra środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. Nr 62, poz. 861). Tę sprzeczność decyzji organu pierwszej instancji, tj. podstawy prawnej i uzasadnienia Samorządowe Kolegium skwitowało stwierdzeniem, że powinny zostać zastosowane stawki z daty orzekania, a nie wszczęcia postępowania, a Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Kolegium, ale z uzasadnienia wynika, że w ogóle na tę rozbieżność nie zwrócił uwagi. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że Wojewódzki Sąd naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przy ww. wątpliwościach co do decyzji organów, uniemożliwia ocenę w zakresie prawidłowości zastosowania stawek, co jest istotą skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem czy zastosowane zostały stawki z daty popełnienia czynu, który miał miejsce 30 marca 2004 r., co sugerowałaby podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji, czy stawki z daty wszczęcia postępowania, co wynikałoby z uzasadnienia decyzji tego organu i organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd bowiem podzielił tylko pogląd organu co do konieczności zastosowania stawek z daty orzekania, z czym nie można się z godzić. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a.