II OSK 551/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 761/06 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u W. C. choroby zawodowej zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej wymienionej w poz. 22 pkt 3 zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawniona do przeprowadzenia badań placówka medyczna Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie orzeczeniem z dnia 2 sierpnia 2005 r., nr [...], nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej, ponieważ nie znalazła powiązań między objawami chorobowymi występującymi u skarżącego a wymienioną chorobą zawodową. Jednostka orzecznicza ustaliła, że z powodu tych dolegliwości W. C. leczy się u ortopedy i dwukrotnie korzystał z leczenia sanatoryjnego, natomiast w 2002 r. był rehabilitowany w ramach prewencji rentowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od 22 stycznia 2003 r. do 3 czerwca 2006 r. ma orzeczony czasowy umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu chorób układu ruchu. Po przeprowadzonych badaniach, z istotnych odchyleń od stanu prawidłowego u skarżącego stwierdzono spowolnienie psychoruchowe i wzmożoną pobudliwość, otyłość, nadciśnienie tętnicze (170/110 mmHg), żylaki prawego podudzia, znaczne ograniczenie ruchów kręgosłupa odcinka szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego, bolesność przyśrodkowej powierzchni główki kości ramiennej i wyrostka kruczego, znaczne ograniczenie ruchów w lewym barku, bolesność uciskową nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej oraz trzaski w stawach. Stwierdzono również, że skarżący pracował w okresie od 8 czerwca 1982 r. do 1 lutego 1985 r. w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w T. na stanowisku kierowcy ciągnika rolniczego "Ursus C 380", czas pracy na ciągniku uzależniony był od nasilenia prac polowych i transportowych w zakładzie, a przy tej pracy występowało narażenie na hałas słyszalny i infradżwiękowy oraz na wibrację, ale brak jest dokumentacji dotyczącej wyników pomiarów czynników szkodliwych. Następnie w okresie od 8 lutego 1985 r. do 31 maja 2002 r. skarżący pracował w Nadleśnictwie M., na stanowisku operatora, kierowcy ciągnika na różnych typach ciągników "Ursus", a od 1997 r. na ciągniku "Ursus 1014". Przeciętny czas narażenia pracownika na hałas słyszalny i infradżwiękowy oraz na wibrację wynosił 5 godzin, natomiast w pozostałym czasie wykonywał on inne czynności, przy których również występowało narażenie na ww. czynniki szkodliwe. Przeprowadzone przez Laboratorium Higieny Pracy Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w M. w dniu 17 marca 2000 r. pomiary drgań o ogólnym oddziaływaniu na człowieka, dowodzą, że na stanowisku kierowcy ciągnika "Ursus 1014" równoważne wartości ważone przyśpieszenia drgań emitowanych przez siedzisko pojazdu, a przekazywane na organizm człowieka poprzez pośladki były wyższe od połowy wartości dopuszczalnych. Na stanowisku operatora ciągnika "Ursus 1014" (pomiary z 11 grudnia 2000 r.) równoważne wartości przyśpieszenia drgań przekraczały dopuszczalną normę i wyliczony wskaźnik oceny narażenia (WON) wynosił 1,6, a nie powinien przekraczać wartości 1. Na stanowisku kierowcy ciągnika "Ursus 1014" (pomiary z 10 maja 2001 r.) równoważne wartości ważone przyśpieszenia ww. drgań były wyższe od połowy wartości dopuszczalnych. Wyliczony wskaźnik oceny narażenia (WON) był bliski wartości dopuszczalnej i wynosił 0,9 (nie powinien przekraczać wartości 1), a zatem były zgodne z normami. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie, podniósł, że przez chorobę nie może podjąć żadnej pracy w zawodzie traktorzysty oraz przedstawił nowe dowody w sprawie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten podzielił ustalenia organu I instancji i również nie znalazł podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej. W wyniku złożenia przez W. C. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. oddalił ją nie stwierdzając błędów lub uchybień, które mogłyby podważać zasadność zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wprawdzie skarżący w trakcie pracy na stanowisku kierowcy ciągnika narażony był na szkodliwe oddziaływanie drgań mechanicznych, jednak właściwa jednostka orzecznicza - po zasięgnięciu opinii lekarzy specjalistów - nie stwierdziła, aby rozpoznane u skarżącego choroby i dolegliwości mogły być uznane za chorobę zawodową zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej. Wobec takiego orzeczenia lekarskiego nie został spełniony podstawowy warunek, wynikający z art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 199. poz. 1673), uznania schorzeń skarżącego za chorobę zawodową, ponieważ choroba nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Skargę kasacyjną, opartą na przesłankach z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127), zwanej dalej "p.p.s.a.", od powyższego wyroku wniósł W. C., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie: prawa materialnego, to jest art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U.02.199.1673) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że dodatkową konieczną przesłanką formalną, uznania choroby za chorobę zawodową oprócz potwierdzenia objawów oraz przekroczenia norm przewidzianych dla danego rodzaju wykonywanej pracy (co miało miejsce w przypadku skarżącego), jest jeszcze wymagane wydanie orzeczenia o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej przez właściwą jednostkę orzeczniczą podczas, gdy powołane wyżej przepisy wskazują wyłącznie przesłanki o charakterze materialnym i przyznają organom wydającym decyzje w sprawie rozpoznania chorób zawodowych swobodę w zakresie oceny materiału dowodowego bez związania jakimkolwiek orzeczeniem jednostki orzeczniczej; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 233 §1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie istotnej okoliczności jaką było zaniechanie dodatkowego badania skarżącego, które miało zweryfikować niekorzystne dla niego orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Szczecinie, pomimo iż skarżący został skierowany na taką konsultację do ośrodka w Łodzi i nie mogąc w niej uczestniczyć ze względu na konieczność dalekiej podróży, wniósł o przeprowadzenie dodatkowego badania w ośrodku w Szczecinie, który to wniosek bez uzasadnienia nie został uwzględniony. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z jednej strony, Sąd I instancji potwierdza "przekroczenie wartości dopuszczalności równoważnych wartości drgań", jak również "narażenia na czynniki szkodliwe" czyli okoliczności - przy jednoczesnym stwierdzeniu pogorszenia się zdrowia skarżącego - przemawiające za rozpoznaniem choroby zawodowej, natomiast z drugiej strony odmawia przyznania tego faktu tylko i wyłącznie ze względu na brak stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w opinii Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na usprawiedliwiony zarzut zgłoszony w pkt 2 skargi w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w ramach powyższej kontroli dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami procesowymi - wynika to także z regulacji art. 184 Konstytucji RP. Należy też podnieść, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, których strona nie podniosła w skardze, gdyż z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd ten nie jest związany zarzutami skargi. Wymogom tym nie sprostał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie, stwierdzającą brak podstaw do uznania choroby zawodowej u W. C. - w postaci zespołu wibracyjnego wymienianej pod nr 22 pkt 3 wykazu chorób zawodowych, załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów. W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. "w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach" (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Paragraf 7 ww. rozporządzenia stanowi, że pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej, bądź braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Ust. 3 ww. § 7 mówi, że orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. W niniejszym stanie sprawy jak wynika z materiałów akt administracyjnych, W. C. zakwestionował orzeczenie lekarskie Nr 25/05 organu orzeczniczego pierwszego stopnia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Szczecinie oświadczając, że się nie zgadza z nim bo jest krzywdzące. Jako jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia wyznaczono Instytut Medycyny Pracy - Przychodnię Chorób Zawodowych w Łodzi. W. C. na wyznaczone badania nie zgłosił się, informując Instytut, że stan zdrowia nie pozwala mu na przyjazd. Równocześnie złożył wniosek o wykonanie badań w Przychodni Chorób Zawodowych w Szczecinie. Nowej jednostki orzeczniczej II stopnia nie wyznaczono i badania w trybie odwołania od orzeczenia lekarskiego pierwszego stopnia nie zostały przeprowadzone. Decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. wydał na podstawie orzeczenia lekarskiego Nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Zachodniopomorskie Centrum Leczenia i Profilaktyki Poradni Chorób Zawodowych w Szczecinie. Było to więc orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia. Dokonując kontroli decyzji tej na skutek złożonego odwołania przez W. C. , Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie zwrócił się do podmiotu orzeczniczego I stopnia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Zachodniopomorskiego Centrum Leczenia i Profilaktyki o ponowne uzasadnienie swego orzeczenia po dokonanej ocenie nowych dowodów nadesłanych przez W. C. Ośrodek ten pismem z dnia 15 lutego 2006 r. i 30 marca 2006 r. podtrzymał swoje stanowisko zajęte w orzeczeniu Nr 25/05. W takim stanie sprawy organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w M. Jak wynika z powyższych okoliczności decyzja ta została oparta na orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej I stopnia - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Leczenia i Profilaktyki w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podkreślił, że orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydane zostało przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Szczecinie czyli jednostkę właściwą merytorycznie do wydania takiego orzeczenia. Sąd uznał, że skoro jednostka orzecznicza nie stwierdziła u skarżącego choroby zawodowej wymienionej pod poz. 22 pkt 3 wykazu do rozporządzenia - nie został spełniony warunek uznania schorzeń skarżącego za chorobę zawodową. Zasadny więc jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji pominął fakt, że decyzję zaskarżoną wydano bez uzyskania ostatecznego orzeczenia organu medycznego II stopnia, o którym mowa w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Nie zostało zweryfikowane przez inną jednostkę orzeczniczą niekorzystne dla skarżącego orzeczenie Nr [...] Poradni Chorób Zawodowych w Szczecinie, mimo iż skarżący uzasadnił niemożność poddania się badaniom w wyznaczonym ośrodku w Łodzi i prosił o przeprowadzenie badania w trybie odwoławczym w Szczecinie. Nie spełnia wymogu przeprowadzenia badań przez jednostkę orzeczniczą II stopnia na wniosek strony, dokonana ocena dowodów nadesłanych przez skarżącego przez tę samą jednostkę orzeczniczą I stopnia, która wydała niekorzystne orzeczenie Nr [...] o braku stwierdzenia choroby zawodowej u W. C. W takich zaś warunkach wydana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie, który nie uznał potrzeby uzyskania nowego orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę II stopnia. Wadliwość tę zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając ocenę organu, iż w sprawie rozstrzygające było wydanie orzeczenia jednej jednostki orzeczniczej. Taka ocena narusza treść § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Skuteczność tego zarzutu skargi kasacyjnej wykazującego, iż naruszenie przepisów postępowania przez błędną ocenę mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku. Nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. "w sprawie wykazu chorób zawodowych (...)". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uprawnione jednostki medyczne wydają orzeczenia w sprawie choroby zawodowej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu inspekcji sanitarnej rozporządzeniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (vide wyrok z dnia 24 marca 2000 r. sygn. I SA 2334/99; wyrok z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. I SA 746/99 niepubl.; wyrok z dnia 24 lutego 1998 r. sygn. II SA 1520/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 150). W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż już tylko trafność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej stanowi, że z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.