II OSK 560/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O.-P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2366/07 o odrzuceniu skargi A. O.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2366/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. O.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] A. O.-P. wystąpiła do Prezydenta [...] W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...] W.. W dniu [...] A. O.-P. wniosła do Wojewody M. zażalenie, żądając wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia powyższego wniosku w ustawowym terminie oraz ewentualnie pociągnięcie do odpowiedzialności pracownika prowadzącego sprawę za zaistniałe uchybienia, w trybie art. 38 k.p.a., jak również wyznaczenia Prezydentowi [...] W. terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent [...] W., na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. O.-P. z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał zażalenie A. O.-P. z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu właściwego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 37 § 2 k.p.a. uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione, albowiem Prezydent [...] W. wydał postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, które nie było przez strony postępowania kwestionowane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła A. O.-P.. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Przepis stanowi, że na niezałatwienie danej sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie postępowania służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia tej sprawy, uznając argumenty zażalenia za uzasadnione (art. 37 § 2 k.p.a.) Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracji w trybie administracyjnym. Sąd wskazał, że organ administracji właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii, jak w tym przypadku bezczynności organu, wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienie nie może zatem podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. O.-P., reprezentowana przez adwokata Z. G.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, t.j. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nie było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pomimo zatytułowania skargi jako skargi na postanowienie SKO z dnia [...], w dalszej części petitum skargi pełnomocnik Skarżącej wnosi o: "orzeczenie zgodnie z żądaniem zawartym w zażaleniu Skarżącego z dnia [...]" Żądanie to, jak i cała treść uzasadnienia skargi wskazują, że przedmiotem skargi jest nie tylko postanowienie SKO z dnia [...], ale także dodatkowo bezczynność Prezydenta [...] W.. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie, gdyż zamyka Skarżącej drogę do wywodzenia swoich racji co do tego, że Prezydent [...] W. nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] w ustawowym terminie i dowiedzenia się, że jej zażalenie z dnia [...] było zasadne. Pełnomocnik Skarżącej wykazał w skardze, że Skarżąca zażaliła nie załatwienie swojej sprawy w terminie jeszcze zanim postępowanie zostało zawieszone oraz, że zażaliła postanowienie o zawieszeniu postępowania. A zatem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego opiera się na nieprawdziwym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] uznające za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na brak rozpatrzenia wniosku A. O. – P. z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew.[...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...] W. nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie następuje jednak w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn akt IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144, wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116). Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma zatem cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Reasumując, skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. to należy przyjąć, iż bezczynność organu wyższego stopnia we wskazanym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, iż skarga jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 roku, sygn. akt I SAB 86/94 opubl. ONSA 1996/1/39 i z dnia 27 września 2001 roku sygn. akt I SAB 177/01 Lex nr 84483). W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Nie zachodzi więc określona w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. podstawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego, brak jest również podstawy do wniesienia skargi na to postanowienie w innych przepisach. W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia środka odwoławczego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.