II OSK 567/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Czernica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 452/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Czernica z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr XXVIII/261/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 452/14) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Czernica z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr XXVIII/261/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na sesji przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2013 r. Rada Gminy Czernica podjęła dwie uchwały. Najpierw uchwałą Nr XXVIII/260/2013 uchyliła uchwałę Nr XXII/198/2012 Rady Gminy Czernica z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica, a następnie uchwałą Nr XXVIII/261/2013 dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. W podstawie prawnej tej ostatniej uchwały powołane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g.), art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) oraz uchwała Nr VIII/40/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Według § 1 uchwały Nr XXVIII/261/2013 zmianie uległo "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica" przyjęte uchwałą Nr VII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007 r. Zgodnie natomiast z § 2 tej uchwały załącznikami są: tekst ujednolicony stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, który zastąpił część tekstową załącznika nr 1 do uchwały Nr VIII/38/2007; ujednolicony rysunek studium - załącznik nr 2 do uchwały, który zastąpił część graficzną do uchwały Nr VIII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007r. oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 p.p.s.a wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr XXVIII/261/2013 podnosząc szereg zarzutów co do szczegółowych unormowań zawartych w tej uchwale. W konsekwencji organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności szczegółowo wskazanych części tekstu studium oraz załącznika nr 2 (rysunku) do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Czernica w odpowiedzi na skargę wiosła o jej oddalenie skargi, że nie doszło do naruszenia prawa w procesie jej uchwalania. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały całości, orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania sądowego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Otóż Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, jakim są one uchwalane. W konsekwencji wszystkie zamiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem pełnej procedury planistycznej. W kontrolowanym przypadku tryb zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica nie został zachowany. Wbrew temu co mogłoby sugerować powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wcześniejszej uchwały intencyjnej z dnia 29 czerwca 2007 r. Nr VIII/40/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica, zainicjowana tą uchwałą intencyjną procedura zmiany studium, została zakończona wraz z podjęciem przez Radę Gminy w dniu 20 listopada 2012 r. uchwały Nr XXII/198/2012 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Tym samym całe postępowanie planistyczne związane ze zmianą studium zostało zamknięte bez możliwości jego kontynuowania czy też wznawiania na podstawie tej samej uchwały z dnia 29 czerwca 2007 r. Nr VIII/40/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. W takiej sytuacji było niedopuszczalnym - na drodze uchylenia uchwały Nr XXII/198/2012 uchwałą z dnia 30 sierpnia 2013 r. Nr XXVIII/260/2013 - swoiste otwarcie na nowo już zakończonej procedury dotyczącej zmiany studium. Samo uchylenie przez Radę Gminy swojej uchwały Nr XXII/198/2012, nie rodzi bowiem takich skutków jak stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny lub organ nadzoru. Chcąc dokonać kolejnej zmiany studium Rada Gminy powinna uruchomić przewidzianą w ustawie procedurę planistyczną. Zgodnie z art. 11 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy obowiązany był dopełnić opisanych w tym przepisie obowiązków proceduralnych, których zaskarżona uchwała nie przeszła. Zatem Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy pominięto w całości sekwencję czynności, jakie podejmują organy planistyczne w celu doprowadzenia do uchwalenia zmiany studium. W konsekwencji Sąd wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, co musiało skutkować zastosowaniem stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Czernica, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania lub orzeczenie reformatoryjne w trybie art.188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawę kasacyjną z art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art.11 w zw. z art.27 u.p.z.p. w wyniku przyjęcia, że uchylenie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, znosi całe postępowanie planistyczne bez możliwości jego kontynuowania, podczas gdy na skutek uchylenia zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego tylko uchwała w sprawie zmiany studium, co oznacza, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium pozostaje w obrocie prawnym, a projekt zmiany studium nadal znajduje się w fazie procedury planistycznej rozpoczętej po podjęciu tej uchwały, 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w wyniku uznania, że podjęcie kolejnej uchwały w sprawie zmiany studium, po uprzednim uchyleniu wcześniejszej uchwały w sprawie zmiany studium, bez podjęcia nowej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium oraz bez powtórzenia opisanych w art. 11 p.z.p. czynności, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, skutkujące nieważnością kolejnej uchwały w sprawie zmiany studium, podczas gdy brak podjęcia nowej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium oraz brak powtórzenia opisanych w art. 11 p.z.p. czynności pozostaje bez wpływu na treść zmienionego studium, gdyż przyjęte w nim ustalenia w żaden sposób nie uległyby zmianie na skutek podjęcia tej uchwały, co przesądza o tym, że nie stanowi to istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a więc nie może być podstawą do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na skutek uchylenia zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego tylko uchwała w sprawie zmiany studium, natomiast uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium pozostaje w obrocie prawnym. Skarżąca kasacyjnie odwołała się do analogii ze stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego, kiedy to przyjmuje się, że wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje tylko ta uchwała, a w obrocie prawnym nadal pozostaje uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Taki pogląd potwierdza także wykładnia art. 28 ust. 2 u.p.z.p., który nakłada na organy gminy, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie studium, obowiązek kontynuowania procedury określonej w art. 11 p.z.p. i powtarzania czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium z przepisami prawnymi. W zależności od przedmiotu zmiany studium, dla zachowania wymaganej ustawowo procedury tej zmiany, nie zawsze musi być konieczne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w art. 11 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała w swej treści odpowiada poprzedniej uchwale Rady Gminy Czernica Nr XXII/198/2012 z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Zmiana polegała wyłącznie na wyróżnieniu projektowanej zmiany studium, w celu nadania mu ujednoliconej formy w rozumieniu § 8 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Przyjęte w zmienionym studium ustalenia w żaden sposób nie uległyby zmianie na skutek podjęcia nowej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, czy też powtórzenia dokonanych już uprzednio czynności planistycznych przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Brak podjęcia nowej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium oraz brak powtórzenia opisanych w art. 11 u.p.z.p. czynności pozostają bez wpływu na treść studium zmienionego zaskarżoną uchwałą, a więc stanowią istotnego naruszenie trybu sporządzania studium i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie, jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art.11 w zw. z art.27 oraz art.28 u.p.z.p. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do oceny czy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały o zmianie studium nastąpiło istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania studium, a w konsekwencji czy zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Po pierwsze podkreślić należy, że procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art.9 ust.1 u.p.z.p.) miejscowego lub planu (art.14 ust.1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art.12 ust.1 u.p.z.p.) lub planu (art.20 ust.1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Po drugie taki uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art.27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa. Zatem musi być rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany. Po trzecie, jak przyznaje sama strona skarżąca kasacyjnie, Rada Gminy Czernica podjęła uchwałę nr VIII/38/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica Następnie uchwałą nr Vlll/40/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. przystąpiła do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica, a uchwałą Nr XXII/198/2012 z dnia 20 listopada 2012 r. dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Tym samym całe postępowanie planistyczne związane ze zmianą studium zostało zamknięte bez możliwości jego kontynuowania, czy też wznawiania go na podstawie tej samej uchwały z dnia 29 czerwca 2007r. Nr VIII/40/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. W takiej sytuacji było niedopuszczalne - na drodze uchylenia uchwały Nr XXII/198/2012 uchwałą z dnia 30 sierpnia 2013 r. Nr XXVIII/260/2013 - swoiste otwarcie na nowo już zakończonej procedury planistycznej w tym zakresie. Zresztą samo podjęcie uchwały z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr XXVI 11/260/2013 w sprawie uchylenia uchwały nr XXII/198/2012 Rady Gminy Czernica z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica również wymagało wszczęcia odrębnej procedury planistycznej z art.11 u.p.z.p. Tym samym podjęcie przez Radę Gminy Czernica uchwały z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr XXVI 11/261/2013 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica bez uprzedniego podjęcia nowej uchwały o przystąpieniu do zmiany studium stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium – co spełnia przesłanki z art.28 w zw. z art.27 i art. 9 u.p.z.p. i skutkowało stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Na koniec stwierdzić należy, że argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do analogi związanej z ponowieniem procedowania w niezbędnym zakresie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie nieuzasadniona. Wynika to z różnicy skutków jakie niosą ze sobą stwierdzenie nieważności (ex tunc) oraz uchylenie (ex nunc) uchwały. O ile w przypadku stwierdzenia nieważności aktu planowania przez organ nadzoru lub sąd administracyjny powoduje usunięcie z obrotu prawnego tego aktu z mocą wsteczną, a więc od momentu jego uchwalenia. Powstaje sytuacja, tak jakby tego aktu nigdy nie było, co pozwala na dokończenie rozpoczętej procedury planistycznej z ewentualnym jej ponowieniem w niezbędnym zakresie. Tymczasem w przypadku uchylenia aktu planowania przez radę gminy przestaje on obowiązywać najwcześniej z tym dniem. Zatem akt taki pozostawał w obrocie prawnym i wywoływał skutki w okresie od dnia jego wejścia w życie do uchylenia. W konsekwencji samo uchylenie uchwały Nr XXII/198/2012 Rady Gminy Czernica z dnia 20 listopada 2012 r. Nr XXII/198/2012 Rady Gminy Czernica z dnia 20 listopada 2012 r. o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica pozostaje bez wpływu na fakt, że uchwała ta zakończyła procedurę planistyczną rozpoczętą uchwałą nr Vlll/40/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.