II SA/Wr 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Czernica z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr XXVIII/261/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Czernica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2013 r. Rada Gminy Czernica podjęła dwie uchwały. Najpierw uchwałą Nr XXVIII/260/2013 uchyliła uchwałę Nr XXII/198/2012 Rady Gminy Czernica z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica, a następnie uchwałą Nr XXVIII/261/2013 dokonała zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica". W podstawie prawnej tej ostatniej uchwały powołane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej w skrócie u.s.g.), art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz uchwała Nr VIII/40/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Według § 1 uchwały Nr XXVIII/261/2013 zmianie uległo "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica" uchwalone uchwałą Nr VII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007 r. Zgodnie natomiast z § 2 tej uchwały załącznikami są: tekst ujednolicony stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, który zastąpił część tekstową załącznika nr 1 do uchwały Nr VIII/38/2007; ujednolicony rysunek studium - załącznik nr 2 do uchwały, który zastąpił część graficzną do uchwały Nr VIII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007r. oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3. Wobec wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały Nr XXVIII/261/2013 Wojewoda Dolnośląski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27, art. 9 ust. 1 i ust. 3 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. "e" i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej w skrócie r.M.I.) przez objęcie ustaleniami studium wyznaczonych na rysunku terenów RZ, WH i WS położonych w południowej części obszaru objętego studium, który nie został objęty uchwałą Nr VIII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica; 2) § 6 pkt 2 r.M.I. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez: rozdział 15 akapit 7 tekstu studium (str. 118) we fragmencie: "zalecanych do stosowania", część 2.1 akapit drugi tekstu studium (str. 171) we fragmencie: "zalecanych do stosowania", część 2.1.2 pkt 1 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", część 2.1.2 pkt 5 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "z wyjątkiem zabudowy plombowej oraz terenów zabudowy mieszkalno-usługowej, dla których może być mniejsza;", część 2.1.3 pkt 1 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego;", część 2.1.3 pkt 3 tekstu studium (str. 173), część 1.2.2. tekstu studium (str. 121) we fragmencie: "ok.", część 1.2.3. tekstu studium (str. 122) we fragmencie: "ok.", część 2.1.4 pkt 7 tekstu studium (str. 174) oraz część 2.1.5. pkt 4 tekstu studium (str. 174); 3) art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej w skrócie u.g.n.) przez: część 2.1.2 pkt 2 (str. 172) i część 2.1.4. pkt 2 (str. 173) tekstu studium; 4) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 3 r.M.I. przez: część 1.2.5. ust. 2 (str. 124) tekstu studium oraz wyznaczenie na rysunku studium terenu ZC+ZP; 5) art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 353(1), art. 647 i 647(1) § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121) przez część 2.1.6. pkt 2 lit. "b" (str. 175) tekstu studium; 6) art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 pkt 5 r.M.I. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) przez część 2.1.6. pkt 2 lit. "c" (str. 175) tekstu studium we fragmencie: "z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższej kategorii,"; 7) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przez część 1.5.3.2. (str. 161) tekstu studium we fragmencie: "pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii stosownych organów administracji samorządowej."; 8) art. 10 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 7 Konstytucji RP przez część 1.4.3 (str. 155) tekstu studium we fragmencie: "w oparciu o szczegółowe warunki określane każdorazowo przez właściwego Konserwatora Zabytków". Formując powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności: a) załącznika nr 2 (rysunku) do zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonych na rysunku terenów RZ, WH i WS położonych w południowej części obszaru objętego studium, który nie został objęty uchwałą nr VIII/38/2007 Rady Gminy Czernica z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica; b) akapitu 7 w rozdziale 15 załącznika nr 1 do uchwały nr XXVIII/261/2013 tekstu studium (str. 118) we fragmencie: "zalecanych do stosowania", akapitu drugiego w części 2.1 tekstu studium (str. 171) we fragmencie: "zalecanych do stosowania", części 2.1.2 pkt 1 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", części 2.1.2 pkt 5 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "z wyjątkiem zabudowy plombowej oraz terenów zabudowy mieszkalno-usługowej, dla których może być mniejsza;", części 2.1.3 pkt 1 tekstu studium (str. 172) we fragmencie: "w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego;", części 2.1.3 pkt 3 tekstu studium (str. 173), części 1.2.2. tekstu studium (str. 121) we fragmencie: "ok.", części 1.2.3. tekstu studium (str. 122) we fragmencie: ("ok."), części 2.1.4 pkt 7 tekstu studium (str. 174) oraz części 2.1.5. pkt 4 tekstu studium (str. 174); c) części 2.1.2 pkt 2 (str. 172) i części 2.1.4. pkt 2 (str. 173) tekstu studium; d) części 1.2.5. ust. 2 (str. 124) tekstu studium oraz rysunku studium w zakresie, w jakim wyznacza teren ZC+ZP; e) części 2.1.6. pkt 2 lit. "b" (str. 175) tekstu studium; f) części 2.1.6. pkt 2 lit. "c" (str. 175) tekstu studium we fragmencie: "z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższej kategorii,"; g) części 1.5.3.2. (str. 161) tekstu studium we fragmencie: "pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii stosownych organów administracji samorządowej."; h) części 1.4.3 (str. 155) tekstu studium we fragmencie: "w oparciu o szczegółowe warunki określane każdorazowo przez właściwego Konserwatora Zabytków,". W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czernica wniosła o jej oddalenie, ponieważ wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1, art. 27, art. 9 ust. 1 i ust. 3, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz r.M.I. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wymaga również podkreślenia, że dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd, stosownie do treści art. 134 u.p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności jest uchwała Rady Gminy Czernica z dnia 30 sierpnia 2013 r., Nr XXVIII/261/2013 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica". Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że wystąpiły okoliczności obligujące Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niezachowanie zatem procedury sporządzania studium lub planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcji nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że - inaczej niż pod było to pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - aktualnie nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia studium lub miejscowego planu (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251). Wymaga również zauważenia, że wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania studium lub miejscowych planów przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest studium lub miejscowy plan, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. I tak, zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, jakim są one uchwalane. W konsekwencji do brzmienia powołanej regulacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wszystkie zamiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10). Według natomiast tezy sformułowanej przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 290/08, rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzenie zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego. Powyższe stanowisko w pełni należy odnieść do zmiany studium. W kontrolowanym przypadku wyjątkowo wątpliwy pozostaje zatem tryb, w którym Rada Gminy uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. Wbrew temu co mogłoby sugerować powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wcześniejszej uchwały intencyjnej z dnia 29 czerwca 2007 r. Nr VIII/40/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica, zainicjowana tą uchwałą intencyjną procedura zmiany studium, została zakończona wraz z podjęciem przez Radę Gminy w dniu 20 listopada 2012 r. uchwały Nr XXII/198/2012 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica. W takiej sytuacji było niedopuszczalnym - na drodze uchylenia uchwały Nr XXII/198/2012, swoiste otwarcie na nowo już zakończonej procedury dotyczącej zmiany studium. Uchylenie przez Radę Gminy uchwały Nr XXII/198/2012, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny lub organ nadzoru, znosi całe postępowanie planistyczne, bez możliwości jego kontynuowania czy też wznawiania. Dokonując kolejnej zmiany studium Rada Gminy miała więc do wyboru dwie możliwości. Podjąć nową uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium bądź też przyjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego studium. W każdym z powołanych trybów, zgodnie z art. 11 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy obowiązany jest dopełnić opisanych w tym przepisie obowiązków proceduralnych. W szczególności, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zamiany studium organ wykonawczy obowiązany jest wprowadzić zmiany do projektu studium wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p., a następnie w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia. W badanym przypadku niewątpliwie tym obowiązkom nie sprostano. Nie czyni temu zadość powołanie się w załączniku nr 3 na rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które ze względu na daty ich złożenia dotyczyły projektu studium przyjętego uchwałą z dnia 20 listopada 2012 r. (Nr XXII/198/2012). Powyższy sposób procedowania świadczy zatem dowodnie, że zaskarżona uchwała nie przeszła opisanych w art. 11 u.p.z.p. działań wiążących się ze sporządzaniem zamiany studium, w tym nie była przez nikogo uzgadniana oraz opiniowana. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy pominięto w całości sekwencję czynności, jakie podejmują organy planistyczne w celu doprowadzenia do uchwalenia zmiany studium. Dlatego też wobec kategorycznego brzmienia art. 27 u.p.z.p., uznając przy tym, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej tego przepisu, należało stwierdzić, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w warunkach istotnego naruszenia trybu przewidzianego dla procedowania nad zamianą studium. Dostrzeżona wada postępowania uchwałodawczego czyni przedwczesnym konieczność ustosunkowania się do zarzutów organu nadzoru dotyczących naruszenia zasad sporządzania studium. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje wsparcie w przepisie art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach z pkt III wyroku w przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.