II SA/Op 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 grudnia 2006r., Nr IV/22/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy Jemielnicy podjęła w dniu 28 grudnia 2006r. uchwałę Nr IV/22/06, w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Nr XXVIII/188/01 z dnia 24 listopada 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut w Gminie Jemielnica, w części dotyczącej działki nr 124. Jako podstawę prawną uchwały Nr IV/22/06 wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W paragrafie pierwszym przedmiotowej uchwały postanowiono, że uchyla się uchwałę Rady Gminy Jemielnica Nr XXVIII/188/01, z dnia 24 listopada 2001r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut w części dotyczącej ustaleń tego planu dla działki NR 124. W paragrafie 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy, a w paragrafie 3 zawarto przepis o wejściu uchwały w życie, po upływie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uchwała została podjęta bez uprzedniego przeprowadzenia procedury planistycznej. W dniu 18 stycznia 2007r. przedstawiono Wojewodzie Opolskiemu do oceny wskazaną wyżej uchwałę NR IV/22/06 i wobec stanowiska organu nadzorczego o niewniesieniu uwag, skierowano uchwałę z 24.11.2006r. do publikacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, opartej o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jemielnica z 24 listopada 2006r. Zarzucając, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wyłączeniu procedury wymaganej tą ustawą. Tym samym zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. nastąpiło naruszenie trybu postępowania powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w sprawie sygn. akt II SA/Op 354/07. Gmina Jemielnica w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z poglądem Wojewody Opolskiego, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności organ zaakcentował, że merytorycznie odpowiedzialny za kontrolę poprawności przedmiotowej uchwały Wydział Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego nie wniósł jakichkolwiek uwag, zaś Gmina nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych ze zmianą poglądu organu nadzoru w sprawie objętej skargą w kierunku uznania uchwał podjętych bez przeprowadzenia procedury, jako podjętych z naruszeniem prawa. Równocześnie Gmina Jemielnica podniosła, że wskazane jako podstawa prawna skargi – naruszenie procedury planistycznej, nie może zostać uznane za zasadne, albowiem zaskarżona uchwała nie tworzy zasad gospodarowania nieruchomościami na określonym obszarze, lecz wyłącza stosowanie wcześniej uchwalonego planu dla konkretnej działki, co prowadzi w konsekwencji do konieczności stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak w przypadku obszaru dla którego planu nie uchwalono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i §2) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Gminy Jemielnica, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały nr IV/22/06 z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, podjęta na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołaną uchwałą Rady Gminy Jemielnica zmieniono zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionej w uchwale wsi, w ten sposób, że plan Gminy Jemielnica nie obejmuje działki nr 124 we wsi Barut w granicach określonych w załączniku graficznym do uchwały. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie, z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Nadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna, zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) bowiem przywołany w zaskarżonej uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał, bez upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niezasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała winna odpowiadać regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przez organ uchwałodawczy gminy w dniu 28 grudnia 2006r., tymczasem w dniu 11 lipca 2003r. weszła w życie przywołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jest aktem normującym problematykę gospodarowania przestrzenią w Polsce. Ustawa ta uchyliła poprzednio obowiązujący w tej dziedzinie akt prawny – ustawę z 7 lipca 1999r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierając jednocześnie przepis przejściowy w art. 85 ust. 2, zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże w rozpatrywanym przypadku procedura planistyczna prowadzona w odniesieniu do przedmiotowego terenu w oparciu o przepisy dotychczasowe (ustawy z 7 lipca 1994r.) została zakończona, ponieważ Rada Gminy Jemielnicy w dniu 24 listopada 2001r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/188/01, o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (między innymi) wsi Barut. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w toku którego rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Czynności te wymagają pewnej chronologii, możliwość dokonania jednej wynika z dokonania poprzedniej, zaś końcowy etap tego procesu składającego się na jeden akt uchwalenia planu miejscowego, stanowi uchwała rady gminy o w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że podejmując uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w dniu 24 listopada 2001r., Rada Gminy zakończyła procedurę planistyczną w odniesieniu do wsi Barut prowadzoną w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, każda kolejna inicjatywa uchwałodawcza Gminy Jemielnica w odniesieniu do gospodarowania przestrzenią i odnosząca się do wsi Barut, winna odpowiadać regulacjom prawnym zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntów na cele publiczne. W tym miejscu racje przyznać należy twierdzeniom Rady Gminy w Jemielnicy ujętym w odpowiedzi na skargę, że planowanie miejscowe jest fakultatywne. Ustawodawca bowiem nie statuuje czynności uchwalenia planu miejscowego jako zadania własnego samorządu, a zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Istnieje alternatywna forma gospodarowania przestrzenią: ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie różni się on tym samym od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że tryb uchwalania tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ten szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, że plan miejscowy reguluje status konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Plan miejscowy jest zatem zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (patrz: wyrok SN z 22 lutego 2002 r. sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwała Rady Gminy w Jemielnicy z dnia 28 grudnia 2006r. przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego) stanowiła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy Jemielnica. Zgodnie z przepisami cyt. wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34). Zastrzec od razu trzeba, że nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań. W ocenie Sądu, w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy - w rozpoznawanej sprawie chodziło o wyłączenie z zakresu obowiązującego dotychczas planu – działki nr 124 we wsi Barut – winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się w tym miejscu ze stanowiskiem Rady Gminy w Jemielnicy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, jednakże nie zmienia to faktu, iż z punktu widzenia procedury zastosowanie znajdzie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie, tryb określony w jej art. 17 (patrz: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 279-280). Słusznie wskazał Wojewoda, że poprzez podjęcie uchwały nr IV/22/06 dnia 28 grudnia 2006r. o uchyleniu w części planu miejscowego Rada Gminy w Jemielnicy w rzeczywistości dokonała zmiany tego planu. W tym zakresie podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 10 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA/Łd 1681/96, OwSS 2001/1/12 oraz podobny pogląd wyrażono w doktrynie - Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, s. 63-64; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 120-121. Redakcja przepisu art. 27 ustawy, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane" oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego. Podjęcie przez Radę Gminy w Jemielnicy spornej uchwały, uchylającej w części uchwałę o planie miejscowym, winno zatem nastąpić zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc wymagało zachowania takiej samej procedury, jak przy uchwalaniu planu miejscowego. Z uwagi na powiedziane powyżej, skonstatować należy, że Rada Gminy w Jemielnicy chcąc zmienić w części uchwalony wcześniej plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwalę o uchyleniu planu podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej - art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czyniąc inaczej, naruszyła komentowany wcześniej przepis art. 27. W ocenie Sądu, w żadnym wypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych zasad postępowania dotyczących uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, przez którą - jak Sąd wykazał wcześniej - należy również rozumieć jego uchylenie w części. Ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek możliwości prawnych uprawniających do pominięcia procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, czy też podczas jego zmiany. Rada Gminy w Jemielnicy, jako podstawę prawną podjętej uchwały, wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powtórzyć jednak przyjdzie, że pierwsza z powołanych regulacji ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o etapie końcowym uchwalenia planu miejscowego, który jest jednak złożony proceduralnie, a w toku którego rada zobowiązana jest podjąć kilka czynności o doniosłych skutkach prawnych, zakreślonych wcześniejszymi przepisami omawianej ustawy. Z kolei, zastosowany w § 3 zaskarżonej uchwały art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza modyfikacje w zakresie terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim zgodnie z art. 14 ust. 8 jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.