II OSK 57/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 25/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 3 listopada 2011 r., II SAB/Ke 25/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę K. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w przedmiocie samowoli budowlanej, jako niedopuszczalną. W skardze z 25 lipca 2011 r. K. P. wskazał, że od czterech lat Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce nie wydał decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej, która zaistniała na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Kielcach, sąsiadującej z działką skarżącego. Skarżący wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej skierował do organu przeszło 5 lat temu i do momentu skierowania przedmiotowej skargi do tut. Sądu nie została wydana żadna decyzja w sprawie samowoli budowlanej. Skarżący wskazał, że w sprawie został wydana decyzja z [...] maja 2007 r., [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku którego sprawa dotyczy i od tego momentu toczy się postępowanie zmierzające już tylko do zalegalizowania samowoli. Skarżący zarzucił organowi, że w toku postępowania opiera się na niewłaściwych przepisach tj. art. 71 ust. 2, art. 71a oraz art. 93 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a winien stosować art. 51 tej ustawy. Przedmiotowa samowola, zdaniem skarżącego, polegała na wzniesieniu budynku niezgodnie z udzielonym pozwoleniem oraz samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu. Wniesiona skarga została poprzedzona pismem skarżącego skierowanym do Ministra Infrastruktury z dn. 29 listopada 2010 r. w którym skarżący domagał się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce do wydania decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez A. i M. R. Pismo to zostało przekazane docelowo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Kielcach, który pismem z 9 lutego 2011 r. odnosząc się do stanowiska skarżącego w zakresie bezczynności oraz przekazanych wcześniej skarżącemu informacji, stwierdził iż w sprawie nie zaistniały przesłanki samowoli budowlanej przy wznoszeniu i korzystaniu z budynku przy ul. [...] w Kielcach. Wskazał, że toczące się postępowanie dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo – składowego i zostało zakończone decyzją z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na skutek prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem z 3 lipca 2006 r. przez B. i K. P., a wszczętego z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo – składowego na działkach przy ul. [...] w Kielcach wybudowanego przez A. i M. R., została wydana decyzja z [...] grudnia 2010 r., nr [...] nakazująca A. i M. R. jako właścicielom budynku warsztatowo – składowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Kielcach, przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku, zgodny z opracowanym dla niego projektem będącym załącznikiem dla ostatecznego pozwolenia na budowę z [...] lipca 1987 r., nr [...]. Nadto, organ opisał przebieg toczącego się postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 3 lipca 2006 r. informującego o nielegalnie prowadzonej działalności w budynku i w obszarze działki przy ul. [...] w Kielcach. Organ przywołał także treść wydanych w sprawie decyzji, które były przedmiotem postępowań odwoławczych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "skarga na zwłokę w załatwieniu sprawy (...), wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (...), gdy zaś decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez ten sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (...)". (postanowienie NSA z 14 stycznia 1987 r., IV SAB 14/86, publ. ONSA 1987, z. 1, poz. 7 i GAP 1989, nr 18-20, s. 74). Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego i uczestniczki B. P. z 3 lipca 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, w którym wskazywali oni na uciążliwości prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości działalności gospodarczej. W wyniku postępowania wyjaśniającego, zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo – składowego na działkach przy ul. [...] w Kielcach, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] grudnia 2010 r., która została doręczona skarżącym 14 grudnia 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych), a przedmiotowa decyzja jest decyzją ostateczną na skutek braku jej zaskarżenia przez strony postępowania. Brak akceptacji wydanej decyzji przez strony postępowania, oraz brak uzyskania rozstrzygnięcia o zakładanej przez stronę treści nie może być utożsamiany z bezczynnością organu. Za stan bezczynności organu uznaje się pasywną postawę w sprawie brak podejmowania czynności prawem przewidzianych, nie zaś brak rozstrzygnięcia zgodnego z założeniami strony. Wobec faktu, że skarga na bezczynność organu została wniesiona po dniu doręczenia skarżącym decyzji wydanej w niniejszej sprawie, tj. [...] lipca 2011 r., a w międzyczasie skarżący nie wszczynał nowego postępowania, nie można mówić o zaistniałym w tym momencie stanie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Skarga na bezczynność wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu wedle treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości opisane powyżej postanowienie zarzucając naruszenie przepisów postępowania to znaczy art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., polegające na uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z pominięciem tak ważnej okoliczności, jaką było złożenie przez skarżącego do protokołu rozprawy z 31 marca 2008 r., znak [...] w sprawie budynku warsztatowo-składowego, wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku warsztatowo-składowego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz niewyjaśnienie sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, jak również bezzasadnym przyjęciu, że skarga na bezczynność organu została wniesiona po dniu doręczenia skarżącym decyzji z [...] lipca 2011 r., a w międzyczasie skarżący nie wszczynał nowego postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z akt sprawy wynika, że całe postępowanie dotyczyło tylko i wyłącznie pierwszego wniosku skarżącego z 3 lipca 2006 r. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku warsztatowo-składowego. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżący złożył tylko jeden wniosek, co doprowadziło do braku kontroli sądowej wobec braku reakcji na wniosek z 31 marca 2008 r. dotyczący samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ma znaczenia, że skarga na bezczynność organu została wniesiona po doręczeniu skarżącym decyzji, to jest po [...] lipca 2011 r. oraz, że w międzyczasie nie zostało wszczęte nowe postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, choć zawierające błędne uzasadnienie, odpowiada prawu. W aktach sprawy znajdują się dwa wnioski – z 3 lipca 2006 r. oraz z 31 marca 2008 r. (k. 89 akt). Pierwszy był "zawiadomieniem" o prowadzeniu nielegalnej działalności na terenie posesji przy ul. [...] wraz z wnioskiem o likwidację prowadzonego "zakładu". Z kolei w drugim, K. P. wniósł o "wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku warsztatowo-składowego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę – budynek ma inne wymiary i inny układ pomieszczeń". Decyzją z [...] grudnia 2010 r. (doręczoną Krzysztofowi Pyzikowi 14 grudnia 2010 r.), nakazano właścicielom budynku warsztatowo-składowego przy ul. [...] przywrócić poprzedni sposób użytkowania tego budynku, zgodny z funkcją określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej (o którym mowa w art. 48 i nast. prawa budowlanego) jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Prawo budowlane nie przewiduje procedury załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Oznacza to, że pismo organu z 9 lutego 2011 r., stwierdzające, że w sprawie brak jest podstaw do podejmowania działań w sprawie niezgodności budowy budynku przy ul. [...] z warunkami pozwolenia na budowę, wystosowane po skierowaniu przez skarżącego do Ministra Infrastruktury jak sam to skarżący określił "skargi na zaniedbania" (k. 4 akt) z 29 listopada 2010 r., odpowiadało w istocie załatwieniu skargi opisanej w art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd o braku dopuszczalności skargi w sprawach skarg i wniosków. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. post. NSA z 4 marca 2010 r., I OSK 310/10, czy z 21 grudnia 2010 r., II OSK 2389/10) Oznacza to w związku z powyższym, że zarzut bezczynności organu w kwestii wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej również nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też, choć z innych przyczyn niż wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, skarga podlegała odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Słusznie podkreślił z kolei Sąd pierwszej instancji, że brak akceptacji wydanej decyzji przez strony postępowania, oraz brak uzyskania rozstrzygnięcia o zakładanej przez stronę treści, nie może być utożsamiany z bezczynnością organu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.