II OSK 577/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 249/24 odrzucającego skargę B. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 249/24, odrzucił skargę B. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 100 zł wpis sądowy od skargi. Sąd podał, że zarządzeniem z 20 listopada 2024 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego został wezwany do nadesłania, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi, potwierdzonego za zgodność z oryginałem stosownego dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 k.p.a. przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w rozpatrzeniu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, wraz z adnotacją organu wskazującą na datę jego złożenia w organie albo potwierdzeniem nadania go w placówce pocztowej do organu. Ponadto poinformowano pełnomocnika, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że ponaglenie zostało wniesione "w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, tymczasem przedmiotowa skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania. O powyższą informację zwrócono się również do pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu nadesłał kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem ponaglenia wniesionego "w związku z bezczynnością Wojewody Mazowieckiego w sprawie z wniosku w/w o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego" już znajdującego się w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie z 4 grudnia 2024 r. podniósł, że skarga nie zawiera braków formalnych. Wskazał, że w sprawie strona złożyła ponaglenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego z powodu niepodjęcia przez niego jakichkolwiek czynności w terminach wskazanych w kpa. Organ I instancji podjął działania w sprawie już po wniesieniu ponaglenia, wyznaczając jedynie termin jej rozpoznania. Wobec tego brak było podstaw do złożenia skargi na bezczynność organu. W sprawie zachodzi natomiast, zdaniem pełnomocnika, przewlekłość Wojewody Mazowieckiego z przyczyn określonych w skardze. Sąd wskazał na art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz podkreślił, że w przypadku bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); względnie jeżeli 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zauważył także, że z treści art. 37 § 3 k.p.a. wynika, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; względnie 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Sąd stwierdził, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, skarżący zobowiązany był wnieść ponaglenie na przewlekłość do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, czyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł ponaglenie "w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, a następnie wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego. Zamiast więc ponaglenia na bezczynność, skarżący winien był wnieść ponaglenie na przewlekłość, bowiem niniejsza skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a nie na bezczynność organu. Zdaniem Sądu, środków tych nie można zamiennie czy dowolnie stosować, jak uczynił to skarżący, ponieważ bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ to są dwie różne instytucje prawne. Wniesione pismo z 2 września 2024 r. nie może więc zostać zakwalifikowane jako ponaglenie na przewlekłość, ponieważ skarżący w treści tego pisma wskazuje wprost, że wnosi "ponaglenie w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, podkreślając w treści pisma, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie oraz nie wyznaczył terminu jej zakończenia. Wniesienie ponaglenia na bezczynność (zamiast na przewlekłość) skutkuje odrzuceniem skargi, albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w przewlekłości i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. "wobec odrzucenia skargi z powodu nie wniesienia ponaglenia na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego" oraz wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Sądu wniesienie ponaglenie, niezależnie czy na bezczynność czy przewlekłość organu, jest warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość lub bezczynność (art. 53 § 2b p.p.s.a.), a nie warunkiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w terminie 7 dni (art. 58 § 1 p.p.s.a.). Podkreślił, że w normie art. 37 k.p.a. mieści się zarówno sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), jak również przypadek, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego z powodu nie podjęcia przez niego jakichkolwiek czynności w terminach wskazanych w k.p.a. Już po wniesieniu ponaglenia organ I instancji podjął działania w sprawie wyznaczając jedynie termin jej rozpatrzenia. Wobec tego brak było podstaw do złożenia skargi na bezczynność organu. Natomiast w sprawie zachodziła przewlekłość Wojewody Mazowieckiego z przyczyn określonych w skardze. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy lub kolejne jego przedłużenia przy braku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjęcia potencjalnych dalszych czynności wyjaśniających (dowodowych) nie wypełnia kryterium prowadzenia przez organ administracji sprawy administracyjnej. Stąd też równie uprawnionym może być uznanie, iż w sprawie, pomimo wyznaczenia terminu, w dalszym ciągu ma miejsce bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Zatem strona spełniła wymóg dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania jakim było złożenia ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skarżący podniósł, że sąd administracyjny niezależnie od sposobu sformułowania skargi i tego, czy strona domaga się stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, ustala, jakiego uchybienia dopuścił się organ. Rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W razie uznania zasadności skargi orzeka o bezczynności lub przewlekłości postępowania zobowiązując organ do załatwienia sprawy w dodatkowym wskazanym terminie. Rozbieżność między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi, jako niespełniającej wymogu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W ocenie także skarżącego, skoro ponaglenie jest warunkiem dopuszczalności skargi, a jego brak nie stanowi braku formalnego podlegającego uzupełnieniu, a do uzupełnienia braku formalnego skargi został wezwany, to Sąd będąc konsekwentnym winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Strona skarżąca kasacyjnie w swoim zarzucie, opartym na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazała jedynie na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jest przepisem wynikowym, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Powyższa wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże skargi kasacyjnej, gdyż jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że w niniejszym postępowaniu strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana: "k.p.a."). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji wyrażone na tle dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie rozumienia pojęć "bezczynność" i "przewlekłość"; są to dwie różne instytucje prawne, choć zmierzające do jednego celu - załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Bezczynność została zdefiniowana jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.); natomiast przewlekłość zachodzi wtedy gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim też zakresie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, co zostało wskazane w treści art. 37 § 1 k.p.a., a także prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez stronę skarżącą pismem z 2 września 2024 r. ponaglenie było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność złożonej skargi "na przewlekłość postępowania Wojewody Mazowieckiego", w sytuacji gdy z treści ponaglenia wynika, że zostało wniesione "na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (...) w związku z bezczynnością Wojewody Mazowieckiego". Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić, czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną w jego treści (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22; postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OZ 622/21). Ponadto, że jeśli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. Jako przejaw nadmiernego formalizmu uznawano odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego. Podkreślano też, że przepisy k.p.a. nie różnicują prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2202/20). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że "rozbieżność" między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi, gdy strona przywołała art. 37 § 1 k.p.a., a w normie tej, jak słusznie podniósł autor środka zaskarżenia, mieści się zarówno sytuacja gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), jak również przypadek gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), nie może stanowić podstawy uznania skargi za niedopuszczalną. Mimo że strona skarżąca w treści ponaglenia wskazała, że wnoszone jest ono w związku z "bezczynnością", to należy przyjąć, że nie ograniczyła się wyłącznie do tej formy oraz że spełniony został warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wadliwie zatem przyjął Sąd I instancji, że strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu zaskarżenia. Myli się natomiast autor środka zaskarżenia twierdząc, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą odrzucenia skargi powinien być art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi). Sąd I instancji, ani w zarządzeniu z 20 listopada 2024 r., ani w zaskarżonym postanowieniu, nie wskazał, że wezwanie do nadesłania stosownego dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., stanowi brak formalny skargi. Stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest nadinterpretacją wystosowanego do niej wezwania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).