II OSK 58/17

Dnia 12 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1973/15 w sprawie ze skargi J. L. i J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej – p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. L. i J. G. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2014 r. nakazującą skarżącym wykonanie prac remontowo-naprawczych przy pałacu w U., gmina M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji z powodu nieustalenia, czy prace nakazane dzierżawcy w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wchodzą w zakres obowiązków dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy, II. art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisu organy konserwatorskie mogą nałożyć na dzierżawcę zabytku wyłącznie obowiązki, które zgodnie z umową dzierżawy obciążają dzierżawcę. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wbrew ocenie prawnej Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie ustalają, jakie ewentualnie prace na podstawie umowy dzierżawy obciążają wydzierżawiającego, a jakie dzierżawcę, aby następnie w wyniku analizy umowy dzierżawy wydać decyzję nakazującą wydzierżawiającemu albo dzierżawcy wykonanie określonych robót budowlanych, ewentualnie nakazującą obu stronom wykonanie różnych prac budowlanych. Błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji konieczności ustalenia przez organy konserwatorskie, czy umowa dzierżawy nakłada na dzierżawcę obowiązek wykonania prac wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Ponadto, jeśli nawet uznać racje Sądu pierwszej instancji, że konieczne było ustalenie, czy zakres obowiązków umownych dzierżawcy pokrywa się z pracami nakazanymi przez organy konserwatorskie, to uchybienie polegające na braku takiego ustalenia i tak nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. organ konserwatorski wydaje decyzję z nakazem wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości, że wszystkie nakazane prace decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. są konieczne w celu zapobieżenia dalszej degradacji zabytku. Jednocześnie nie dostrzegł, że zakres tych prac w pełni koresponduje z obowiązkami nałożonymi na dzierżawcę w § 7 umowy dzierżawy, tj. wykonaniem prac mających zapobiec pogorszeniu poszczególnych składników zabytku. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegający na przyjęciu, że na podstawie ww. przepisu organy konserwatorskie mogą nałożyć na dzierżawcę wyłącznie takie obowiązki, które zgodnie z umową dzierżawy obciążają dzierżawcę. Należy jednak pamiętać, że na podstawie art. 5 u.o.z.o.z. prowadzeniem prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniem i utrzymaniem zabytku oraz jego otoczenia w najlepszym stanie, korzystaniem z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, obciążeni są nie tylko właściciele, ale w równym stopniu posiadacze zabytków. Dokonując wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można pomijać treści art. 5 ww. ustawy. Organ konserwatorski drugiej instancji stoi na stanowisku, zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 245/11, zgodnie z którym w okresie trwania umowy dzierżawy, to na dzierżawcy spoczywa obowiązek wykonywania wszelkich robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytkowej obiektu oraz zahamowania procesu jego destrukcji. W czasie tym bowiem dysponują tytułem prawnym do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wymienionym w art. 49 u.o.z.o.z. – wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego – oraz posiadają wynikające z tego prawa uprawnienie do korzystania z zabytku. Za nakazaniem wykonania dzierżawcy prac budowlanych na podstawie art. 49 ust.1 u.o.z.o.z. przemawia również wykładnia funkcjonalna. Byłoby wysoce niepraktyczne i dysfunkcjonalne, aby w każdej sprawie dzierżawionego zabytku z art. 49 u.o.z.o.z. po ustaleniu koniecznych prac budowlanych zapobiegających dalszej degradacji zabytku, nakazywać wykonanie części tych prac wydzierżawiającemu, a innej części dzierżawcy w zależności od interpretacji wzajemnych obowiązków stron umowy dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadnie uchylił kontrolowaną decyzję stwierdzając, że organ odwoławczy wbrew regułom wynikającym z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w przeprowadzonym postępowaniu oraz nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia nakazującego skarżącym wykonanie prac remontowo-naprawczych przy budynku pałacowym stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiący, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd Wojewódzki nie zanegował w zaskarżonym wyroku stanowiska organu odwoławczego, który opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r. II OSK 245/11 przyjął, że w okresie trwania umowy na dzierżawcy spoczywa obowiązek wykonywania wszystkich robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Sąd analizując jednak przepis art. 49 ust. 1 w relacji do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy zasadnie zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przy rozpatrywania sprawy postanowień umowy dzierżawy nieruchomości rolnej zabudowanej tzw. "Zespołu Dworsko Rolnego [...]" z [...] lutego 2005 r. zawartej pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. a skarżącymi, jako dzierżawcami. Zgodzić się bowiem należy, że zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych nakładanych na podmiot korzystający z zabytku wpisanego do rejestru jest determinowany: - po pierwsze ich niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku; - po drugie tytułem prawnym posiadania zabytku. Trudno byłoby przyjąć, że przewidziany w art. 5 ustawy publicznoprawny obowiązek sprawowania opieki nad zabytkami, a w konsekwencji wykonywania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku może być określany niezależnie od treści praw i obowiązków wynikających z tytułu prawnego, na podstawie którego dany podmiot korzysta z zabytku podlegającego ochronie. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem była ocena, czy charakter i zakres obowiązków określonych w decyzji adekwatny jest do celu wskazanego w art. 49 ust. 1 ustawy, mianowicie polegającego na tym, iż mają być to prace konserwatorskie lub roboty budowlane niezbędne do wykonania "ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem" przedmiotowego zabytku, a tym samym czy mogą być nałożone na dzierżawców nieruchomości, czy też obiekt jest w takim stanie zniszczenia, że niezbędne są działania właściciela. Trzeba bowiem założyć, że przez fakt zawarcia umowy dzierżawy właściciel nie jest całkowicie zwolniony od obowiązków w zakresie opieki nad wydzierżawionym zabytkiem. Niewątpliwie rzeczą właściciela jest egzekwowanie od dzierżawców zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru, wykonywania obowiązków służących zachowania go we właściwym stanie, a w razie potrzeby podjęcia czynności przewidzianych w art. 694 k.c. w związku z art. 667 § 2 k.c., zgodnie z którymi, jeżeli dzierżawca używa rzeczy w sposób sprzeczny z umową lub z przeznaczeniem rzeczy i mimo upomnienia nie przestaje jej używać w taki sposób albo gdy rzecz zaniedbuje do tego stopnia, że zostaje ona narażona na utratę lub uszkodzenie, wydzierżawiający może wypowiedzieć dzierżawę bez zachowania terminów wypowiedzenia. W zależności od okoliczności sprawy właściciel zabytku powinien też podejmować współdziałanie z właściwym organem administracji publicznej w celu kontroli stanu zachowania zabytku, zapobieżenia zagrożeniom mającym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnieniu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (art. 4 ustawy). Stosownie do swoich uprawnień właściciel obiektu powinien zapewnić warunki do opieki nad zabytkiem przez posiadacza w zakresie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowalnych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 ustawy). W tym kontekście istotne w sprawie było stwierdzenie organu odwoławczego, że powodem złego stanu obiektu jest zużycie elementów obiektu, brak bieżącej konserwacji, jak i oddziaływanie czynników zewnętrznych, przy czym zastrzeżono, że zły stan techniczny pałacu znacząco pogłębiły zniszczenia dokonane podczas wichury w dniach 16 czerwca 2012 r. i 28 lipca 2012 r., w wyniku czego dach i mury uległy częściowemu zawaleniu, okna zostały powybijane, a parkiet zalany wodą opadową. Wobec takiego stanu rzeczy istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało rozpoznanie zarzutu odwołania wskazującego na to, że Agencja będąca podmiotem wydzierżawiającym sporny obiekt otrzymała odszkodowanie z tytułu zniszczeń spowodowanych nawałnicami, jednak uzyskanych środków nie przeznaczyła na zabezpieczenie i naprawę budynku pałacowego. Nieodniesienie się do tego zagadnienie przez organy obu instancji było uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionego zarzutu zgłoszonego przez skarżących, którzy wskazali na niewykonalność nakazanej im naprawy budynku z uwagi na konieczność wymiany całej konstrukcji dachu z więźbami oraz dokonanie związanych z tym innych robót budowlanych. Skarżący, opierając się na uzyskanej fachowej opinii podnosili, że nie jest możliwe przeprowadzenie prac zabezpieczających, gdyż sporny obiekt wymaga generalnego remontu. Wobec takich twierdzeń strony niewystarczające było wypowiedzenie się przez organ odwoławczy tylko co do prac mających charakter "koniecznego doraźnego zabezpieczenia obiektu". Argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się w sposób bezpośredni i rzeczowy do robót budowlanych określonych w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji, obejmujących kompleksową naprawę zerwanego pokrycia, naprawę lub wymianę stolarki okiennej oraz remont parkietów. Nie ulega wątpliwości, że prace wymienione w punkcie pierwszym decyzji o charakterze zabezpieczającym, co do których nadano rygor natychmiastowej wykonalności, powinny być wykonane przez skarżących będących dzierżawcami obiektu. Organ odwoławczy uchylił się jednak od zweryfikowania istotnych kwestii spornych związanych z kwalifikacją prac i robót remontowych obciążających dzierżawców a zatem tych, których wykonanie niezbędne jest ze względu na "zagrożenie" zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Zarzuty zgłoszone w odwołaniu wymagały rozróżnienia takich prac budowlanych, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, od innych robót budowlanych, których nie obejmuje dyspozycja tego przepisu. Nie można wykluczyć, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno być poprzedzone uzyskaniem opinii biegłego. Jako dowolne należało bowiem uznać lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, że "prace określone w rozpatrywanym nakazie mają charakter doraźny, niezbędny i nie stanowią generalnego remontu". Przytoczona konstatacja nie ma oparcia w analizie ustaleń faktycznych oraz dowodów zebranych w sprawie. W efekcie zasadne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy nie ocenił w należyty sposób wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w zakresie jaki był potrzebny do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie oraz rozpoznania odwołania, w szczególności zawartego w nim zarzutu, że skarżący jako dzierżawcy nie są zobowiązani do finansowania generalnego remontu obiektu, którego potrzeba zaistniała wskutek szkód wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, a więc wichurami i nawałnicami mającymi miejsce w 2012 r. Trafnie również stwierdził Sąd Wojewódzki, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że ewentualna potrzeba rozliczeń cywilnoprawnych wynikających z wzajemnych rozliczeń wywodzonych przez wydzierżawiającego i dzierżawców z łączącej ich umowy nie zwalniała organu odwoławczego od przeprowadzenia postępowania według reguł wskazanych w zaskarżonym wyroku. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.