II OSK 592/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 265/19 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 265/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazania Izabeli i Z. D. wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od [...]WINB w P. na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. "art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. traktowanego jak przepisy prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu przez [...]WINB oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu i nieumorzeniu postępowania odwoławczego przez [...]WINB w P." oraz 2. "art. 50 p.p.s.a. przez wadliwe jego rozumienie i zastosowanie w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, ww. przepisów k.p.a.; w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym." (Zacytowano zarzuty skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że E. M. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r. w dniu [...] kwietnia 2018 r. Natomiast [...] kwietnia 2018 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Okręgowego w K., sygn. akt [...], na mocy którego skarżąca kasacyjnie utraciła tytuł prawny do budynku będącego przedmiotem postępowania naprawczego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji powinien więc uznać, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje już przymiot strony postępowania z powodu braku interesu prawnego, co czyni postępowanie odwoławcze w tym zakresie bezprzedmiotowym. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca kasacyjnie przytoczyła także orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zaskarżona decyzja [...]WINB z [...] marca 2019 r. została wydana w wyniku złożonego przez nią odwołania i została jej doręczona – w tym sensie skarżąca kasacyjnie była adresatem tej decyzji. Skoro zatem była ona adresatem decyzji, to tym samym była także uprawniona do wniesienia od niej skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy E. M. ma interes prawny do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazania I. i Z. D. wykonania określonych robót budowlanych? Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Przypomnieć należy, że art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z artykułu tego wynika jasno, że skarżącym może być każdy, kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu zacytowanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Posiadanie interesu prawnego i tym samym uprawnienia wniesienia skargi do sądu powinno być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W orzecznictwie jak i doktrynie prawa jednomyślnie wskazuje się, że interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Interesu prawnego nie można opierać na przypuszczeniach, gdyż jest to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, w mniejszym stopniu prawa procesowego czy ustrojowego. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3224/17). W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, czy szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego interes prawny posiada inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ustawy prawo budowlane). W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nakazał inwestorowi E. M. obowiązek wykonania określonych robót budowalnych, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Nie budzi wątpliwości, ze skarżąca kasacyjnie będąc adresatem tej decyzji mogła złożyć od niej odwołanie (miała interes prawny), co też uczyniła w dniu [...] kwietnia 2018 r. W odwołaniu tym wskazała, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] odwołująca się nie jest już właścicielką spornej nieruchomości. Wyrok ten był wówczas nieprawomocny. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wskazany wyżej wyrok Sądu Okręgowego w K. jest prawomocny od [...] kwietnia 2018 r i zgodnie z nim I. i Z. D. są zobowiązani do przejęcia zwrotnego prawa własności działki nr [...] przy ul. [...] w K. W wyniku wniesionego sprzeciwu przez E. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 688/18, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu sąd wskazał m. in., że okoliczność wydania przez Sąd Okręgowy w K. wyroku z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], nie była wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jedynie kwestię prawomocności wskazanego wyroku. Na mocy tego orzeczenia zobowiązano pozwanych I. D. i Z. D. do złożenia oświadczenia woli, iż przyjmują zwrotnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości – z tym zastrzeżeniem, że prawo własności pozwani nabędą po wykonaniu zobowiązania polegającego na zapłacie powódce E. M. kwoty [...] zł, wraz z odsetkami ustawowymi. Organ II instancji nie wyjaśnił natomiast dlaczego nie było możliwe zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zmiana ta – jak wskazano – może nastąpić po dokonaniu zapłaty I. D. i Z. D. na rzecz strony skarżącej. Działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., tzn. samodzielnie albo zlecając wykonanie odpowiednich czynności organowi I instancji, [...]WINB mógł przeprowadzić w tym zakresie odpowiednie czynności dowodowe. To samo dotyczy wyjaśnienia, czy ewentualna zmiana właściciela nieruchomości rzutuje na konieczność zmiany podmiotu, który powinien wykonać określone obowiązki. Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na będącym w budowie budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...], orzekł o nałożeniu na I. i Z. D. (właścicieli nieruchomości) obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Skarżąca kasacyjnie nie jest już adresatem tej decyzji, choć niewątpliwie została ona jej doręczona. Decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. nie reguluje praw i obowiązków E. M., nie kształtuje w żaden sposób jej sytuacji prawnej, nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Obecnie, co jest niekwestionowane, nie jest ona właścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie jest też właścicielką, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...]. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że zakres nałożonych na właścicieli działki – I. i Z. D. obowiązków nie oddziałuje na strefę prawną skarżącej kasacyjnie. Skoro wskazana wyżej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wpływa na sytuację prawną E. M. oznacza to, że nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu jej do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.