II SA/Po 265/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nakazał inwestorowi E. M.: 1) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i przepisami będącego w budowie budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, posadowionego na działce w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewidencyjnym [...]: a) wykonać prawidłowe połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku poprzez: - wykonanie (wykucie) strzępi lub wykucie odpowiedniej bruzdy w ścianie nośnej, - wykonanie kotew wmurowanych w co drugą poziomą spoinę, przytwierdzenie ich kołkami lub wkrętami do ściany nośnej, b) dokonać przesunięcia płyty górnej prefabrykowanej (tzw. pokrywy) zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe do odległości zgodnej z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422; dalej: "R.w.t.b."), poprzez odwrócenie górnej części zbiornika - pokrywy żelbetowej o 180 stopni, c) wykonać odpowiednie uszczelnienie na połączeniu pokrywy górnej - płyty prefabrykowanej żelbetowej zbiornika z elementem prefabrykowanym dolnym z płytą denną, oraz 2) sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót m.in. : w zakresie wykonania wzmocnienia kratownic drewnianych dodatkowymi zastrzałami oraz wykonania dodatkowych instalacji wewnętrznych: elektrycznej i sanitarnej, a także projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji pokrywy zbiornika bezodpływowego) oraz uwzględniający roboty określone powyżej w pkt 1 lit. a, w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego E. M. wskazała, że organ I instancji nie przeprowadził procedury naprawczej w zgodzie z przepisami prawa. W szczególności nie uwzględnił doręczonego mu w dniu [...] marca 2018 r. wyroku Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt I C [...], zgodnie z którym odwołująca się nie jest już właścicielką spornej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt I C [...] jest prawomocny i to I. i Z. D. są zobowiązani do przejęcia zwrotnego prawa własności działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku wniesionego sprzeciwu przez E. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 688/18, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał m. in., że okoliczność wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt I C [...], nie była wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem kwestię prawomocności wskazanego wyroku. Na mocy tego orzeczenia zobowiązano pozwanych I. D. i Z. D. do złożenia oświadczenia woli, iż przyjmują zwrotnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości – z tym zastrzeżeniem, że prawo własności pozwani nabędą po wykonaniu zobowiązania polegającego na zapłacie powódce, E. M., kwoty [...]zł, wraz z odsetkami ustawowymi. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zmiana ta – jak wskazano – może nastąpić po dokonaniu zapłaty I. D. i Z. D. na rzecz strony skarżącej. Działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., tzn. samodzielnie albo zlecając wykonanie odpowiednich czynności organowi I instancji, [...]WINB mógł przeprowadzić w tym zakresie odpowiednie czynności dowodowe. To samo dotyczy wyjaśnienia, czy ewentualna zmiana właściciela nieruchomości rzutuje na konieczność zmiany podmiotu, który powinien wykonać określone obowiązki. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. w zw. z art. 16 ustawy nowelizującej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na będącym w budowie budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...], orzekł o nałożeniu na I. i Z. D. (właścicieli nieruchomości) obowiązku: a) wykonania prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku poprzez: - wykonanie (wykucie) strzępi lub wykucie odpowiedniej bruzdy w ścianie nośnej, - wykonanie kotew wmurowanych w co drugą poziomą spoinę, przytwierdzenie ich kołkami lub wkrętami do ściany nośnej, b) przesunięcia zbiornika bezodpływowego prefabrykowanego, żelbetowego na nieczystości ciekłe do odległości zgodnej z § 36 ust. 2 pkt 2 R.w.t.b., poprzez odwrócenie górnej części zbiornika - pokrywy żelbetowej o 180 stopni, c) wykonania odpowiedniego uszczelnienia na połączeniu pokrywy górnej - płyty prefabrykowanej żelbetowej zbiornika z elementem prefabrykowanym dolnym z płytą denną, w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 52 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał podmioty, które mogą być adresatami nakazów formułowanych przez organ nadzoru budowlanego w oparciu m.in. o przepisy art. 48 ust. 1 tej ustawy i są nimi; inwestor, właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 ustawy powinny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Coraz częściej dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora sądy administracyjne obwarowują jednak dodatkowym wymogiem posiadania przezeń tytułu prawnego do obiektu budowlanego umożliwiającego wykonanie decyzji. W konsekwencji, to do nowego właściciela nieruchomości winna być skierowana wydawana decyzja. Powyższa wada nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem wszystkie istotne dla sprawy kwestie zostały już wyjaśnione. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt I C [...], właścicielami nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...], są ponownie I. i Z. D.. W skardze z dnia [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2019 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że utraciła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych – ale tylko w stosunku do niej. Jednocześnie podniosła, że organ odwoławczy wadliwie ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w przewidzianej prawem dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, powinien być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. uczestnik postępowania Z. D. wniósł i wywiódł jak w złożonym na rozprawie piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. o oddalenie skargi podkreślając, że skarżąca nie ma interesu prawnego do jej wniesienia. Wyjaśnił, że wraz z żoną wykonali już obowiązki nałożone na nich zaskarżoną decyzją. Została również wydana przez PINB decyzja stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków i obiekt może już być użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę E. M. należało oddalić, ale nie z powodu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, a z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej, wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego, do wniesienia skargi. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest bowiem podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Ustalenie przez Sąd, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez osoby nieposiadające materialnej legitymacji skargowej, mogło skutkować więc jedynie oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 5/07 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rezultacie o tym, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej decydują przepisy prawa, przy czym chodzi tutaj zarówno o przepisy prawa materialnego, ustrojowego, jak i procesowego, które to przepisy należą do dowolnej gałęzi prawa [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis]. W celu ustalenia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest więc istnienie związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą prawa materialnego. W sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego są to przede wszystkim inwestor, właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja oraz z reguły właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, tj. takich nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej należy zauważyć, że skarga została wniesiona przez E. M. (inwestora), na którą organ I instancji nałożył obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Tym niemniej, w realiach rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że organ odwoławczy uchylił wskazaną decyzję i orzekł o nałożeniu wymienionych w niej obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na I. i Z. D., obecnych właścicieli działki nr [...]. Organ odwoławczy wziął bowiem pod uwagę, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt I C [...], prawomocnego od dnia [...] kwietnia 2018 r., właścicielami nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...], są ponownie I. i Z. D.. Stan ten został ujawniony w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych (k. 28 akt sąd.). Oznacza to, że skarżąca otrzymała zasądzoną na jej rzecz kwotę stanowiącą równowartość ceny nabycia nieruchomości oraz skapitalizowanych odsetek od tej ceny, albowiem był to warunek nabycia prawa własności wskazanej nieruchomości przez I. i Z. D. (k. 21 akt adm. organu odwoławczego). Ponadto, I. i Z. D. weszli w posiadanie wskazanej nieruchomości, o czym świadczy wykonanie przez nich nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (k. 30 akt sąd.). Obecnie skarżąca nie jest więc ani właścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, ani adresatem tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżąca była właścicielką którejkolwiek nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], a zakres nałożonych na właścicieli tej działki obowiązków nie oddziałuje na strefę prawną skarżącej. Kwestionowana decyzja w żaden sposób nie dotyczy więc interesu prawnego E. M. – nie nakłada na nią żadnych obowiązków lub uprawnień, ani nie ogranicza jej praw. Sąd zwraca ponadto uwagę, że żaden z argumentów podnoszonych w skardze nie wskazuje obiektywnie na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Tymczasem obowiązkiem procesowym skarżącej było – niezależnie od określenia zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji – wykazanie legitymacji skargowej materialnej. Skarga zaś takiego wykazania w żadnym jej fragmencie nie zawiera. W szczególności w skardze nie wyjaśniono, w jaki sposób zaskarżona decyzja oddziałuje na sferę prawną skarżącej. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja nie dotyczy praw lub obowiązków skarżącej, co oznacza, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że choć oderwanie pojęcia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, na co wskazuje treści art. 50 P.p.s.a., od pojęcia strony w rozumieniu postępowania administracyjnego, nie oznacza definitywnego zerwania z definicją strony wyrażoną w art. 28 K.p.a., to przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi musi być w każdym przypadku poprzedzone przeprowadzoną przez Sąd analizą podstaw normatywnych pod kątem istnienia interesu prawnego. Bycie stroną postępowania administracyjnego nie w każdym przypadku jest bowiem równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Za takim rozumieniem pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 50 § 1 P.p.s.a. przemawia przy tym treść art. 33 § 1 P.p.s.a., na mocy którego uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony może być osoba, która była stroną postępowania administracyjnego i nie wniosła skargi, jednakże tylko wtedy, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Nie zawsze więc bycie stroną postępowania administracyjnego gwarantuje uczestnictwo w postępowaniu sądowym jako uczestnik postępowania na prawach strony, tak samo jak nie gwarantuje posiadania legitymacji materialnej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zobowiązany był natomiast do zbadania interesu prawnego (legitymacji materialnej) skarżącej. Zdaniem Sądu E. M. nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., co przesądziło o podjętym rozstrzygnięciu. Końcowo Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów występują rozbieżności co do uznania, czy stwierdzenie braku występowania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnia sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., czy też jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w pełni przychyla się do drugiego z poglądów, albowiem należy pamiętać, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia [por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14; P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, Legalis]. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia tylko wtedy, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19). Wydanie postanowienia odrzucającego skargę jest więc dopuszczalne jedynie wyjątkowo – gdy brak legitymacji skargowej (interesu prawnego) jest ewidentny i nie wymaga badania – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.