II OSK 594/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Bogusław Moraczewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Po 368/03 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 594 / 05 UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez P. B. na decyzję Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia[...] stycznia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2002r. na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z zm.) nakazującą P. B. rozbiórkę realizowanego budynku zakładu usług elektrotechnicznych na działce nr [...]w C. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego, rozstrzygające niniejszą sprawę, prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, iż inwestor bez wymaganego pozwolenia od września 2002r. realizuje budowę budynku zakładu usług elektrotechnicznych. Stwierdzono również, że P. B. uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonej inwestycji, jednakże wniosek o wydanie decyzji pozwalającej na budowę został złożony dopiero 2 października 2002r. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd I instancji na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę P. B. oddalił. Skargę kasacyjną wniósł P. B. zaskarżając w całości powyższy wyrok. Skarżący opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego t.j. art. 2, art. 32 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mających wpływ na wynik sprawy i w związku z tym naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 07.07.1994 roku (tj. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez błędną jego wykładnię w świetle art. 49 tejże ustawy, polegającą na nieuwzględnieniu faktu, że przesłanki restrykcji wynikające z art. 48 Prawa budowlanego w ogóle nie są uzasadnione, skoro sam ustawodawca w art. 49 ustawy uznał, że ogólne wartości konstytucyjne wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mogą być chronione nie tylko w sposób prewencyjny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale także po jej zakończeniu, jednakże na warunkach, jakie wynikają z art. 49 ustawy. Z tego względu, ten ostatni przepis należy traktować jako jedną normę prawną wraz z art. 48 prawa budowlanego, gdyż regulują one tę samą materię prawną. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę zakładu usług elektrotechnicznych budowanego na działce nr ewid. [...] w C., ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w dniu 02.10.2002 roku złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Do wniosku o wydanie pozwolenia dołączył uprzednio wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagane egzemplarze projektu budowlanego, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. Ponieważ całość dokumentacji nie budziła zastrzeżeń, a jedynie z winy projektanta termin złożenia wniosku uległ opóźnieniu, z uwagi na ciągłość prowadzenia działalności gospodarczej (zlecenia i umowy na wykonanie określonych prac), jak też pogarszające się warunki atmosferyczne (zbliżający się okres zimowy zmuszał do przyśpieszenia momentu podjęcia prac budowlanych) skarżący stwierdził, iż podjął prace w przeświadczeniu, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest kwestią najbliższego czasu. Decyzją z dnia 22.01.2003 roku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonać rozbiórki obiektu, a Starosta Powiatowy w dniu 30.01.2003 roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polegające na dopuszczeniu się przez obywatela samowoli budowlanej, nie może być rozpatrywane w oderwaniu od wszelkich okoliczności, jakie wiążą się ze stosunkiem państwo-obywatel, środki zaś przewidziane do wyeliminowania tego niekorzystnego społecznie zjawiska muszą być ustalone z zachowaniem zasad zawartych w Konstytucji. W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawię nie zostały naruszone, ani przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, ani przepisy techniczno - budowlane, zatem nakaz bezwarunkowej rozbiórki jest wątpliwy zarówno ze względów społeczno – gospodarczych, jak i prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S. stwierdził, iż budowa przedmiotowego obiektu rozpoczęta została zanim skarżący złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o pozwolenie na jego budowę. Ponadto uczestnik O. S. wskazując na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, iż treść tej decyzji nie jest zgodna ani z zakresem prowadzonej faktycznie przez skarżącego działalności gospodarczej, ani z obiektem dla potrzeb tej działalności faktycznie przez skarżącego realizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne. Zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej wnioski, jak i wywody pomijają zarówno zakres kognicji organów, jak i sądu. W tej sytuacji koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, że sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie i nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli Sąd Wojewódzki bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc stan prawny i faktyczny odnoszony jest do stanu obowiązującego w dacie wydania aktu ocenianego. Ze względu na czas w jakim obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy przez stronę skarżącą został zrealizowany oraz czas orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Tak więc podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie wyroku stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten nakazywał właściwemu organowi orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, na każdym etapie budowy lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z kolei w myśl przepisu art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie można było orzec rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wtedy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistnienia elementów powyższego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wyżej wskazanym, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wywodzi. Zarzut uchybienia normie "art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 07.07.1994 roku (tj. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez błędną jego wykładnię w świetle art. 49 tejże ustawy" jest chybiony. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej wywodom ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane regulując podstawy działania organów nadzoru budowlanego, ustanawiając ich obowiązki i kompetencje nie dawała organom tym możliwości oceniania stanu faktycznego sprawy przez pryzmat względów społecznych, czy też celowościowych. Należy podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który - potwierdzając zgodność z Konstytucją przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane - w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98 (OTK 1999, nr 1, poz. 2) i wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01 (OTK 2002, nr 2, poz. 15) stwierdził, że celem tego przepisu jest usuwanie skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd I instancji trafnie przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999r. P 2/98 (OTK 1999/1/2) stwierdzający, że przepis art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, iż "Celem tej normy jest zapewnienie (również a może przede wszystkim, w aspekcie generalnej prewencji) stanu zgodności z prawem". Późniejsza zaś ingerencja organów administracji publicznej, poprzez którą realizowany jest obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z powołanymi przepisami, "stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań naruszających przepisy prawa budowlanego". Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.