II OSK 619/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 989/10 w sprawie ze skargi Prokuratura Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmiany [...] Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 989/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w S., stwierdził nieważność § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie zmiany [...] Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr [...], poz. [...]). Sąd wskazał, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego aktu, zawarte było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139). Przepisy powołanej ustawy stanowiły, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy z wyjątkami tam określonymi – do zadań własnych gminy (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1). Wskazane upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały wadliwie zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym również jest budynek. Sąd wskazał, że ilekroć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) mowa jest o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek. Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalenia zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". Przepis § 7 cyt. rozporządzenia stanowił wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy - Prawo budowlane. Należy również zauważyć, że kwestionowany § 2 pkt 43 określa, wbrew przepisom ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. Sąd wskazał, że organ gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego powinien uwzględniać powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasady techniki prawodawczej wyrażone w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych. W sytuacji, gdy określone kwestie zostały uregulowane w ustawach to organy gminy nie mają prawa regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis prawa wyraźnie na to zezwala. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, publ. ONSA 1993/2/44). Zawarcie zatem w akcie prawa miejscowego uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa spowodowało, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]kwietnia 1999 r. Sąd I instancji uznał za rażąco naruszający prawo. W odniesieniu do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnił, że powołane przez Radę Miasta S. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania do niniejszej sprawy, bowiem przepisy te nie obowiązywały w dacie uchwalania zmiany [...] miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta S., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: - art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że zapis § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały narusza prawo, - § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy", mimo, że przepisy rozporządzenia – zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniające funkcje użytkowe budynków. Rada Miasta S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż definicja "wysokości zabudowy" określona w planie nie odnosi się wprost do "wysokości budynku", stąd niezrozumiały jest zarzut, że plan definiuje pojęcie, które posiada definicję w akcie wykonawczym do ustawy. Takiej definicji poza ustaleniami planu nie ma w żadnych przepisach wyższej rangi, w tym rangi ustawowej. Organ wskazał, iż przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Wysokość zabudowy określona w planie za pomocą sformułowanej na jej potrzeby definicji ma zobrazować projektowaną przestrzeń – jej gabaryty, zasady kształtowania zabudowy na obszarze objętym zmianą planu. Definicja zawarta w planie opisuje element przestrzeni, który jest istotny z punktu widzenia jej obserwatora – wysokość zabudowy od strony ulicy (placu), opisuje ład przestrzenny, natomiast pojęcie "wysokości budynku" normalizuje parametry budynku i służy do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań wynikających z rozporządzenia. Poza tym, definicja "wysokości budynku" podlega okresowym zmianom wraz ze zmianami zapisów rozporządzenia. Przyjęcie wyłącznie tej definicji powodowałoby, że każda jej zmiana powodowałaby w istocie zmianę planu bez przeprowadzania procedury planistycznej. Rada Miasta S. wskazała ponadto, że przykładem różnych definicji i wymagań ustawowych są pojęcia "wysokości projektowanej zabudowy" zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) i przyjmowane na potrzeby projektu planu miejscowego oraz "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" zawarte w § 1 pkt 4 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i przyjmowane na potrzeby ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy stosuje się parametr "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", choć równocześnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zawiera definicję "wysokości budynku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zakwestionowany przez Sąd I instancji zapis § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie zmiany [...] Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. stanowi, iż pojęcie "wysokość zabudowy" oznacza wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. Skoro - w myśl tego przepisu – pod pojęciem "wysokość zabudowy" należy rozumieć "wysokość obiektu budowlanego", to nieuprawnione jest twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zawarta w § 2 pkt 43 uchwały definicja nie odnosi się do wysokości budynku. Budynek jest bezspornie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 a i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Definicja zawarta w planie ma wprawdzie szerszy zakres przedmiotowy, gdyż obejmuje również inne obiekty budowlane niebędące budynkami, lecz określony w niej sposób mierzenia wysokości obiektu budowlanego odnosi się także do wysokości budynku. Poza tym zawarcie w tej definicji takich pojęć, jak "kondygnacja zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi" czy "podstawowa działalność wykonywana w budynku", "poddasze użytkowe" sugeruje, że organ planistyczny definiując "wysokość zabudowy" miał na myśli przede wszystkim wysokość budynków. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że niedopuszczalne było określenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sposobu mierzenia wysokości obiektu budowlanego, w tym budynku, w sytuacji, gdy sposób mierzenia wysokości budynków określał § 7 obowiązującego w dacie uchwalenia zmiany planu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) stanowiący wykonanie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis art. 10 pkt 6 obowiązującej w dacie uchwalania zmiany planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139) upoważniał radę gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb, lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy. Ustawowe upoważnienie obejmowało więc jedynie ustalenie przez radę gminy w planie gabarytów obiektów budowlanych, a więc m. in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada Miasta S., wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "wysokości zabudowy", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy ponadto wskazać, że rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem, ale również musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 77 ust. 2 uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) w akcie wykonawczym nie można zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie to dopuszcza. W okresie obowiązywania tej uchwały w orzecznictwie podkreślano, że zasady techniki prawodawczej znajdują zastosowanie także w przypadku stanowienia przepisów gminnych (wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). W przedmiotowej sprawie przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowią wprost, że w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (§ 136 w zw. z § 143 rozporządzenia). Podkreślenia również wymaga, że do Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. został wprowadzony zapis (§ 2 pkt 43), który nakazuje sposób liczenia wysokości budynków sprzeczny ze sposobem przewidzianym w przepisach rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ustawy – Prawo budowlane. Taka sytuacja prawna może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane. Z zestawienia treści § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały oraz § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. wynika, że w rozumieniu planu poddasze użytkowe nie jest kondygnacją, a zatem nie jest uwzględnianie przy liczeniu wysokości budynku. Skoro natomiast przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych (art. 1 ustawy), to już na etapie projektowania obiektów budowlanych poddasze użytkowe musiałoby być uwzględnione przy mierzeniu wysokości budynku. W granicach wysokości zabudowy ustalonej w planie dla danego terenu (przykładowo 10 m) w rozumieniu planu nie mieściłoby się poddasze użytkowe, natomiast przy projektowaniu budynku należałoby je w ramach tej dopuszczalnej wysokości uwzględnić. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rada Miasta S. nie może zatem skutecznie twierdzić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści jego postanowień może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie Sądu I instancji, którym stwierdzono nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały należy uznać za prawidłowe i nienaruszające art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu, nie miał on też zastosowania jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd I instancji nie mógł więc dopuścić się jego naruszenia. W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej różnicy pojęć "wysokości projektowanej zabudowy" (§ 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" (§ 1 pkt 4 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami "wysokość projektowanej zabudowy" określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie miały więc w tej sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.