II OSK 621/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 218/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] sp. z o. o. spółki komandytowej z siedzibą w L. (dalej inwestor albo skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r.), wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących realiach sprawy: Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2015 r.), wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w W. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Wydanie powyższej decyzji zostało poprzedzone skierowaniem do inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w którym nałożone zostały na Niego obowiązki usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części Żoliborza Historycznego, zatwierdzonego uchwałą nr LXXXII/2738/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (dalej uchwała z 2006 r.). Pismem z dnia 29 sierpnia 2015 r. pełnomocnik inwestora udzielił dodatkowych wyjaśnień oraz w dniu 2 września 2015 r. zwrócił uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego. Po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda w wydanej dnia [...] stycznia 2016 r. decyzji podzielił stanowisko organu I instancji. Wojewoda wskazał, że Prezydent słusznie wezwał inwestora do dostosowania projektu budowlanego do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę jest respektowanie postanowień planu. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. znajduje się na terenie obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części Żoliborza Historycznego, zatwierdzonego uchwałą z 2006 r. § 30 ust. 5 pkt 1 lit. b) planu zakazuje nadbudowy budynków mieszkalnych o więcej niż 1/2 kondygnacji (tj. o więcej niż 2 m). Z planu wynika zatem wprost możliwość zgody na nadbudowę ostatniej kondygnacji budynku o max. 1/2 jej wysokości, tj. wysokości kondygnacji w nadbudowywanym budynku. Z projektu budowlanego wynika, że obecnie budynek ma 5 pełnych kondygnacji nadziemnych i poddasze nieużytkowe o wysokości ok. 1,72 m. Po nadbudowie budynek będzie miał 7 pełnych kondygnacji mieszkalnych (zakres prac przewiduje przekształcenie poddasza nieużytkowego w pełną kondygnację oraz nadbudowę o dodatkową siódmą kondygnację). Projektowana nadbudowa czyni inwestycję niezgodną z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie wysokości budynku. Organ II instancji wskazał też, że zgodnie z § 30 ust. 5 pkt 8 planu rozbudowa (...) nie może spowodować zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy o więcej niż 0,1. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu, wskaźnik intensywności zabudowy po przebudowie wynosi 6,3. Biorąc pod uwagę wartość obecnego wskaźnika - 4,9, wskazał, że po nadbudowie zostanie on zwiększony o 1,4 - co jest niezgodne z ustaleniami planu. W ocenie Wojewody, zasadnie organ I instancji wskazał również, że przewidziana w projekcie budowlanym ilość miejsc parkingowych nie odpowiada ustaleniom § 17 planu. W przepisie tym plan nakazuje bowiem dla funkcji mieszkalnej obowiązek zapewnienia, na terenie własnej inwestycji, 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny do 60 m2 powierzchni użytkowej, 1,5 stanowiska/1 lokal ponad 60 m2 powierzchni użytkowej. W niniejszej sprawie daje to 28 miejsc parkingowych (27 miejsc parkingowych dla lokali mieszkalnych do 60 m2 powierzchni użytkowej i 1,5 dla lokalu mieszkalnego z powierzchnią użytkową powyżej 60 m2). Do wniosku inwestor dołączył pismo K. N., reprezentującej Parking strzeżony przy ul. [...], z którego wynika, iż miejsca parkingowe mogą być wynajmowane w sytuacji posiadania wolnych miejsc na parkingu. Pisma tego nie można jednak traktować jako zapewnienia spełnienia powyższego warunku. Zajmując stanowisko w sprawie wyłączenia Prezydenta od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przewiduje wyłączenie organu jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych, po pierwsze, kierownika organu lub osób pozostających z nim w określonych stosunkach prawno-rodzinnych oraz, po drugie, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z taką osobą w określonych stosunkach prawno-rodzinnych. Z kolei art. 24 § 1 k.p.a. określa te przypadki, w których zachodzi konieczność wyłączenia nie organu, lecz jedynie pracownika organu. Tym samym wyłączenie organu na podstawie przepisów o wyłączeniu pracownika organu (per analogiam) nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Stwierdził, że w sprawach o pozwolenie na budowę, w których m. st. Warszawa jest stroną postępowania brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta jako organu wydającego w tej sprawie decyzję administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyrokując w niniejszej sprawie, sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawą materialnoprawną wydanych decyzji jest art. 35 ust. 1 pr.bud., który zobowiązuje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA podzielił ocenę organów obu instancji, że przedłożony przez skarżącą projekt budowlany, jako niezgodny z planem miejscowym, nie nadaje się do zatwierdzenia. W odniesieniu do uchwały z 2006 r. sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że plan miejscowy dopuszcza tylko niewielkie przekształcenia istniejących budynków, zezwalając na ich nadbudowę, ale tylko do 1/2 kondygnacji konkretnego budynku (tj. nie więcej niż o 2 m). W budynku objętym projektem kondygnacje mają około 3 m wysokości, a wobec tego nadbudowa tego obiektu byłaby możliwa jedynie o ok. 1,5 m, a w efekcie – skutkowałaby powstaniem 6 kondygnacji (poprzez podwyższenie nieużytkowanego poddasza). Tymczasem projekt budowlany przewiduje wykonanie 1,5 kondygnacji, w wyniku czego obiekt miałby 7 kondygnacji mieszkalnych nadziemnych. Taki zakres inwestycji słusznie został zakwestionowany jako niezgodny z ww. przepisami planu miejscowego, i nie ma przy tym znaczenia fakt, że wysokość tego obiektu w najwyższym punkcie wzrośnie tylko o 2 m. Zdaniem WSA, badając zgodność inwestycji z planem należało wziąć pod uwagę również ww. § 30 ust. 5 pkt 8 planu odnoszący się do wskaźnika intensywności zabudowy, który w przypadku rozbudowy ("o której mowa wyżej") nie może wzrosnąć o więcej niż 0,1. Skoro zaś ten, zgodnie z projektem budowlanym, wzrasta o więcej niż 0,1, to inwestycję także i w tej materii należało zakwestionować, na co prawidłowo zwrócono uwagę w obu decyzjach wydanych w sprawie. W myśl § 30 ust. 8 planu miejscowego, dla jednostki terenowej MW1 obowiązują także ustalenia zawarte w § 17 ust. 1, a ten ustala warunki realizacji miejsc parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych przewidując m. in., że inwestorzy mają obowiązek realizacji wymaganej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji. Skoro wskazany przepis dotyczy m. in. obiektów rozbudowywanych (z przyczyn powyżej już przedstawionych), to musiał być uwzględniony w sprawie (dotyczącej nadbudowy budynku o dwie kondygnacje mieszkalne), a wobec tego – należało zbadać, czy inwestor zapewnił dla projektowanej inwestycji odpowiednią liczbę miejsc postojowych (na terenie własnym inwestycji). O spełnieniu tego obowiązku nie może świadczyć przedłożenie przez inwestora pisma Parkingu strzeżonego przy ul. [...], z którego wynika, iż miejsca parkingowe mogą być wynajmowane w sytuacji posiadania wolnych miejsc postojowych. W tej też kwestii również dokonano prawidłowych ustaleń i właściwie wskazano na niegodność z planem. Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA uznał, że stanowią one polemikę ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Za prawidłowy Sąd uznał także pogląd dotyczący braku podstaw do wyłączenia Prezydenta od załatwienia niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej Grupa Inwestycyjna [...] Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok zarzucając: A. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.: a) art. 4 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 pr.bud. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie) - polegające na utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji organów nadzoru architektoniczno-budowlanego obu instancji, bezprawnie odmawiających zatwierdzenia projektu budowlanego zgodnego z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; b) § 18 ust. 1 rozporządzenia, nakazującego urządzanie miejsc postojowych jedynie w przypadku zagospodarowywania działek budowlanych, a nie w odniesieniu do nadbudowy już zagospodarowanych działek budowlanych; c) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego wprowadzonego w życie uchwałą nr LXXXII/273 8/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., w tym w szczególności: - § 30 ust. 5 pkt 1 lit. b planu miejscowego poprzez błędną wykładnię maksymalnej wysokości nadbudowy dopuszczalnej na gruncie ww. przepisu planu miejscowego; - § 30 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego przez błędną wykładnię znaczenia i zakresów pojęć "rozbudowy" oraz "intensywności zabudowy", użytych w ww. przepisie; - § 17 ust. 1 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię użytego tam pojęcia "realizacji wymaganej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji", a w rezultacie błąd w subsumpcji norm prawnych wyrażonych w ww. przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkujący wadliwym uznaniem zamierzonej inwestycji za naruszającą ustalenia planu miejscowego w zakresie obowiązku realizacji wymaganej ilości miejsc parkingowych oraz za naruszającą dopuszczalne maksima nadbudowy budynku, a ponadto d) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Prezydent m.st. Warszawy, który jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał w pierwszej instancji decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w warunkach konfliktu swoich kompetencji wykonywanych w ramach tzw. imperium i dominium, podlegał wyłączeniu od załatwienia niniejszej sprawy. B. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie: a) przepisów p.p.s.a. o ustrojowym charakterze, tzn. art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza delimitowaną tymi przepisami funkcję kontrolną sądu administracyjnego, skutkujące faktycznym przejęciem przez WSA kompetencji organu stanowiącego m.st. Warszawy, w szczególności w zakresie wyznaczenia maksymalnej wysokości nadbudowy budynku dopuszczalnej na terenie objętym oddziaływaniem planu miejscowego oraz naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy, b) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na skutek nieustosunkowania się do części zarzutów podniesionych w skardze, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został pozbawiony możliwości poznania przesłanek rozstrzygnięcia, prześledzenia rozumowania WSA oraz stwierdzenia, że WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ odwoławczy nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ignorując w tym zakresie wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków i strony, zgłoszony w piśmie skarżącego do Wojewody zawierającym uzupełnienie stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2015 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, oraz rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., a w rezultacie o uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, których dotyczy niniejsze postępowanie, jako sprzecznych z przepisami prawa materialnego powołanymi w pkt A petitum, na wypadek zaś nieuwzględnienia ww. wniosku: na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, które nie okazały się jednak zasadne. Jak trafnie zwrócił na to uwagę sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projektu budowlany dotyczący nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w W., okazał się niezgodny z obowiązującym planem miejscowym, co wykluczało dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę. Przedstawione w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozumienie poszczególnych przepisów miejscowego planu stanowiło w istocie rzeczy polemikę ze stanowiskiem sądu I instancji. Skarżąca umiejętnie posługując się metodami wykładni przepisów prawa, zaprezentowała takie rozumienie spornych przepisów uchwały z 2006 r., które odpowiada jej zamierzeniu inwestycyjnemu, pomijając podstawowy cel tej regulacji, jakim pozostaje ograniczenie intensywnej części zabudowy terenu Żoliborza Historycznego. To właśnie dlatego miejscowy prawodawca zdecydował się na ograniczenie nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych o więcej niż 1/2 kondygnacji (tj. o więcej aniżeli 2 m), zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy o więcej niż 0,1 oraz wprowadzenie obowiązku realizacji wymaganej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji. Przechodząc do analizy tych przepisów, sąd I instancji, na podstawie § 30 ust. 5 pkt 1 uchwały z 2006 r. zasadnie stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora przewiduje wykonanie 1,5 kondygnacji, w wyniku czego obiekt mieszkalny miałby łącznie 7 kondygnacji mieszkalnych nadziemnych. Tymczasem wskazany przepis stanowi o niedopuszczalności nadbudowy większej aniżeli 1/2 kondygnacji. Wskazanie dalej w nawiasie (tj. o więcej niż 2 m) odnosi się do 1/2 kondygnacji, a nie do wysokości całego budynku. Gdyby prawodawca lokalny miał zamiar ustanowić jedynie zakaz nadbudowy wyższej o 2 m, to nie wspominałby w ogóle o 1/2 kondygnacji. Oznacza to, że planowana nadbudowa nie może przekraczać 1/2 kondygnacji, rozumianej jako wysokość do 2 m. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do możliwości większej nadbudowy budynku, byleby jego sumaryczna wysokość nie powiększyła się o 2 m. Tymczasem raz jeszcze należy podkreślić, że 2 m odniesione zostały do nadbudowy 1/2 kondygnacji, a nie wysokości całego budynku. W § 30 ust. 5 pkt 8 uchwały z 2006 r. wskazano, że rozbudowa nie może spowodować zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy o więcej, aniżeli 0,1. Sąd I instancji trafnie zauważył, że planowana przez inwestora rozbudowa przekroczy tę wielkość. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela przy tym pogląd wyrażony przez sąd I instancji, że planowana nadbudowa stanowi rodzaj rozbudowy, ponieważ polega na zwiększeniu jego kubatury. Tymczasem przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja tego przepisu, umożliwiałaby znacznie intensywniejsze zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy. Odniesienie tego miernika tylko do powierzchni gruntu umożliwiałoby obejście § 30 ust. 5 pkt 8 uchwały z 2006 r. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma przy tym znaczenia, że wskaźnik ten został ustalony na poziomie 0,1. Nie jest bowiem powinnością sądu administracyjnego dokonywanie oceny racjonalności ani celowości przyjęcia takiego rozwiązania przez prawodawcę lokalnego. Gdyby sąd takiej oceny dokonał, wówczas naraziłby się na sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., który także nie zasługiwał na aprobatę. Koncentrując się na § 17 ust. 1 uchwały z 2006 r., dotyczącym warunków realizacji miejsc parkingowych, w tym względzie rozważania sądu I instancji także zasługiwały na aprobatę. Przepis ten odnosi się m.in. do obiektów rozbudowywanych, a takim byłby budynek mieszkalny wielorodzinny położony w W. przy ul[...]. Dla prawidłowej interpretacji tego postanowienia planu nie może mieć przesądzającego znaczenia uwaga, że powierzchnia budynku, którego dotyczy projektowana inwestycja, pokrywa się z powierzchnią działki pod nim. Trudności techniczne i prawne, łączące się z kwestią własności nieruchomości, nie mogą wpływać na interpretację tego przepisu uchwały. To, że akurat w przypadku projektowanej inwestycji jego zastosowanie powoduje komplikacje nie jest równoznaczne, że oznacza ono takowe w odniesieniu do wszystkich rozbudowywanych obiektów budowlanych, objętych zasięgiem działania miejscowego planu. Jak dostrzegł to sąd I instancji, wobec brzmienia § 17 ust. 1 uchwały z 2006 r., niedopuszczalnym pozostawało uznanie za wystarczające przedłożonego przez inwestora pisma, z którego wynika, że zapotrzebowanie na miejsca parkingowe może zostać zaspokojone na innej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w W. Podobnie, argumentem przemawiającym za przyjęciem odmiennego poglądu nie może być powołanie się przez skarżącą kasacyjnie na § 18 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęcie rozumienia tego przepisu za skarżącą kasacyjnie spowodowałoby znaczne ograniczenie jego praktycznej doniosłości, stwarzając możliwość obchodzenia przepisów dotyczących konieczności zapewnienia przez inwestora wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Poza tym, brzmienie § 18 rozporządzenia nie wyklucza ustanowienia szczegółowych reguł ustalania liczby miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów na terenie zabudowy mieszkaniowej. Dla oceny zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 k.p.a. nie mogły mieć przesądzającego znaczenia opisane w skardze kasacyjnej okoliczności, które w ocenie inwestora przemawiały za brakiem obiektywizmu organu I instancji. Skarżący pomylił w tym zakresie instytucję wyłączenia organu od regulacji dotyczącej wyłączenia pracownika organu. O podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd I instancji nie wykroczył ponad kryterium legalności działania administracji publicznej. Dowodem tego nie może być przyjęcie odmiennego sposobu wykładni przepisów miejscowego planu, aniżeli preferowany przez skarżącą. Tak samo posiłkowanie się przez WSA przepisami pr.bud. dla interpretacji przepisów uchwały z 2006 r. było uprawnione przede wszystkim z tego względu, że prawodawca miejscowy nie zdefiniował wielu użytych w uchwale z 2006 r. pojęć prawnych, mających swoje utrwalone znaczenie w pr.bud. Wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów, do których sąd I instancji rzekomo w ogólne się nie ustosunkował wydając zaskarżony wyrok także w rzeczywistości nie znajdowało usprawiedliwienia. Sąd ten w sposób jednoznaczny oraz czytelny przedstawił sposób rozumowania, który doprowadził do wydania wyroku oddalającego skargę. Wskazane przez skarżącą kwestie mają w istocie rzeczy charakter polemiczny względem stanowiska zajętego w sprawie przez WSA. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było koniecznym przeprowadzanie kolejnych dowodów, które i tak nie mogłyby wpłynąć na negatywną ocenę zamierzenia budowlanego inwestora z miejscowym planem. Inwestor zwracając uwagę na potrzebę przesłuchania konkretnych świadków oraz strony nie wyjaśnił, w jaki sposób te zeznania mogłyby wywrzeć wpływ na ujemną ocenę zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z uchwałą z 2006 r. Ta kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność została rozstrzygnięta przez organy obu instancji w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA za podstawę rozważań przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie elementy składowe, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.