II OSK 623/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 863/21 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia nieruchomości z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 863/21 oddalił skargę Gminy Z.(dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] lipca 2021 r. nr [...], który działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: uozoz) oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa), odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku spichlerza dworskiego, położonego w miejscowości S., gmina Z., na działce nr [...], wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z [...] maja 1990 r. nr [...], jako część resztówki zespołu dworskiego w S. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, że nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 13 ust. 1 uozoz i skreślenia budynku spichlerza dworskiego z rejestru zabytków. Organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd dowolnej oceny materiału dowodowego, w tym szczególnie dowodu z ekspertyzy budowlanej budynku spichlerza dworskiego /młyna/ ujętego w rejestrze zabytków, polegającej na przyjęciu, że budynek, pomimo stopnia zniszczeń oraz przed awaryjnego stanu technicznego, który daje podstawę do rozbiórki budynku, w dalszym ciągu posiada wartość zabytkową, historyczną, jak i artystyczną; b) art. 151, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych w skardze na decyzję zarzutów, niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie odniesienie się do wniosków i twierdzeń zawartych w ekspertyzie, tj. w zakresie tego: w jakim stopniu remont budynku wpłynąłby na wartości historyczne, artystyczne lub naukowe budynku; czy po remoncie budynku rozmiar utraty wartości prawnie chronionych nie spowoduje, iż budynek nie będzie przedstawiał już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych; (iii) czy istnieje inna techniczna możliwość zachowania obiektu w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych w sytuacji, gdy z ekspertyzy wynika, iż stan techniczny budynku wyklucza możliwość jego remontu; c) art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że budynek wchodzi w zakres zespołu dworskiego, którego wartość historyczna i naukowa wywodzi się ze związków budynku z rodem K., podczas gdy budynek powstał w XIX wieku, nie ma on związku z życiem lub twórczością J. K.i pełnił funkcje młyna stanowiąc część majątku L. C., zaś pozostałości fundamentów po zabudowaniach będących własnością rodu K., znajdują się na innej działce o nr ewid. [...]; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. art. 13 ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które mogłyby uzasadniać skreślenie z rejestru zabytków budynku z uwagi na fakt, iż pomimo zniszczeń i złego stanu technicznego budynku, ten nie utracił wartości artystycznej, historycznej i naukowej, co w konsekwencji spowodowało odmowę skreślenia z rejestru zabytków budynku, podczas gdy proces degradacji budynku doprowadził do takiego stanu technicznego budynku, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu budynku jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej z uwagi na konieczność niemal całkowitej wymiany jego elementów lub rozbiórki budynku. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle art. 13 ust. 1 uozoz zabytek zostaje skreślony z rejestru jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (pierwsza przesłanka) albo zabytek, którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (druga przesłanka). Zatem podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z analizy materiału dowodowego wynika natomiast, na co słusznie wskazuje Sąd I instancji, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, ponieważ obiekt zachował wartości historyczne i naukowe, pomimo złego stanu, będącego zresztą skutkiem wieloletnich zaniedbań ze strony właściciela. Kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że budynek młyna (dawnego spichlerza) wciąż stanowi świadectwo funkcjonowania i rozwoju na przestrzeni wieków założenia dworskiego w S., a jego wartości są ściśle związane z rozwojem tego założenia. Obiekt ten zachował oryginalną konstrukcję, formę oraz swój pierwotny kontekst przestrzenny. Tym samym wartości zabytkowe są mu trwale przynależne, dopóki istnieje w swojej pierwotnej formie architektonicznej. Jak wynika z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, zachowane w ramach wpisanej do rejestru zabytków resztówki zespołu dworskiego obiekty, pochodzące z XIX w., stanowią ciągłość kulturową pierwotnego założenia dworskiego z XVI w., w którym urodził się poeta J. K. Nie ma więc znaczenia, jak słusznie wskazuje to Sąd I instancji, że omawiany zabytek jest usytuowany na innej działce ewidencyjnej, aniżeli relikwie fundamentów dworu związanego z rodem K. (nr [...]), ponieważ stanowi on integralny element całego zespołu dworskiego w S., istniejący na tym terenie od co najmniej XVI w. Można to uczynić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu dwóch przesłanek z art. 13 ust. 1 uozoz. Podkreślić należy, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 13 ust. 1 i ust. 2 uozoz (wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16, 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1640/19). Z tych względów zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 13 ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz jest nieusprawiedliwiony. 4.4. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 151, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Minister wyczerpująco przedstawił i logicznie uzasadnił swoje stanowisko oparte o analizę całego zebranego materiału dowodowego, w tym o opinię specjalistyczną NID oraz ekspertyzę budowlaną. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Ponadto przedstawiona przez stronę ekspertyza budowlana dotyczyła jedynie złego stanu technicznego przedmiotowego zabytku, który nie był kwestionowany przez Ministra, a samo powołanie się na okoliczność określonej degradacji budynku to za mało dla stwierdzenia, czy dana nieruchomość utraciła walor zabytku. Ekspertyza ta nie świadczy o utracie wartości zabytkowych i nie stanowi uzasadnienia dla jego skreślenia z rejestru zabytków. Minister wyjaśnił również, że wartości zabytkowe budynku wynikają z faktu, iż stanowi on świadectwo funkcjonowania i rozwoju na przestrzeni wieków założenia dworskiego w S. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym odniesiono się do zarzutów w takim zakresie w jakim było to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jak słusznie przy tym wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie było rolą Sądu Wojewódzkiego ustalanie stanu faktycznego sprawy i udawadnianie wartości zabytkowych obiektu, a wyłącznie kontrola ustaleń organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że ocena organów nie opierała się na dowolności i niepełnej ocenie materiału dowodowego. 4.5. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.6. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.