II OSK 637/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1636/09 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. C. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1636/09 oddalił skargę G. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: G. C. pismem z dnia 25 lutego 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. Naczelnika Miasta Wesoła o dokonaniu scalenia gruntów części miasta Wesoła, jako wydanej z naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji wady proceduralne, a ponadto podniosła, że z jej punktu widzenia istotnym też jest fakt objęcia scaleniem gruntu zapisanego w akcie własności ziemi wydanym na rzecz J. C. jako części działki nr [...] W takiej sytuacji J. C. powinna być uczestniczką postępowania scaleniowego odnośnie części działki [...] oznaczonej jako użytek drogowy, a wykazanej przy scaleniu jako działka nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 lipca 2009 r. Zdaniem Ministra, G. C. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to, jako będące postępowaniem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/02, niepubl.). Powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła, było uznanie po stronie skarżącej braku legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd - w przedstawionej materii - podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że G. C. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r., w części dotyczącej działek nr 128/1 i 128/2. Zgodnie z art. 17 obowiązującej wówczas ustawy scaleniowej stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określało się według danych ewidencyjnych. Jak prawidłowo ustalił organ z akt sprawy, a w szczególności z kopii rejestru gruntów miasta Wesoła, dzielnica Miłosna Stara, sporządzonego w sierpniu 1969 r., tj. już osiemnaście lat przed wszczęciem postępowania scaleniowego, wynika, że działka nr [...], o pow. 0,1563 ha, nie była wykazana w tym rejestrze jako własność J. C. i nie znajdowała się ona nawet w jej posiadaniu. Z Aktu Własności Ziemi z 17 listopada 1972 r. Nr P.B.G.O-4511/1884/72, wydanego po trzech latach od sporządzenia wyżej wymienionego rejestru gruntów nie wynika, że J. C. nabyła prawo własności do części działki nr [...] Ponadto, z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie wyżej wymienionych danych ewidencyjnych, jednostka ewidencyjna Wesoła, obręb [...], wykonanego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r. nr [...] wynika również, że J. C. nie była wykazana jako właścicielka działki nr [...], o pow. 0,1724 ha i działki nr [...], o pow. 0,1287 ha, a działki te nie znajdowały się nawet w jej posiadaniu. Oznacza to tym samym, że zgodnie z art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów J. C. nie była uczestnikiem przedmiotowego postępowania scaleniowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Od powyższego wyroku G. C. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 w zw. z art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 6 kwietnia 1982 r.), polegającą na nie uznaniu, za uczestnika scalenia J. C. właścicielki i posiadaczki gruntów położonych w granicach obszaru scalenia innych niż działki nr [...]) poprzez przyjęcie, iż wyłącznie ujawnienie w postępowaniu scaleniowym jej prawa własności lub posiadania do gruntów obejmujących działki nr [...] (obręb [...]) przyznawało J. C. status uczestnika scalenia, a w konsekwencji nie uznanie skarżącej za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r. o scaleniu gruntów wsi Stara Miłosna. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawową kwestią jest ocena interesu prawnego skarżącej G. C. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z dnia [...] marca 1989 r. o scaleniu gruntów wsi Stara Miłosna. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (m. in. wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 1999 r., sygn akt II SA 2164/92 opubl. ONSA 1995, nr 1 poz.32; Wyrok NSA w Warszawie z 12 stycznia 1994 r., sygn akt IV SA 4639/2002 publ. LEX nr 48669, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1819/2007 opubl. http://orzeczenia.nsa.eov.pl) W rozpoznawanej sprawie, skarżąca zarówno przed organami administracji publicznej, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiła, że gospodarstwo rolne stanowiące własność J. C. j, w całości znajdowało się w granicach obszaru scalenia. Okoliczność ta nie została, zdaniem skarżącej, w sposób prawidłowy wyjaśniona w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy scaleniowej uczestnikami scalenia są właściciele lub posiadacze gruntów objętych granicami obszaru scalenia. Wobec tego, mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że ocena czy dana nieruchomość wchodziła w obręb gruntów znajdujących się w obszarze scalenia czy nie jest niezwykle istotna. Zauważyć należy, że gdyby powołana nieruchomość faktycznie znajdowała się w granicach obszaru scalenia to, wobec decyzji scalającej Naczelnika Miasta Wesoła, zachodziłyby podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej zajmujące się sprawą skarżącej nie zbadały w sposób rzetelny tej okoliczności. Ograny opierały się głównie na zapisach ewidencji gruntów dotyczących wyłącznie działki nr [...] (obręb [...]), z której wynika, że J. C. nie była właścicielem tych działek całkowicie pomijając inne działki wchodzące w skład gospodarstwa J. C. W ocenie skarżącej, podstawowymi dokumentami, na których powinien był bazować organ winny być przede wszystkim mapy obszaru scalenia precyzyjnie wskazujące czy dana nieruchomość wchodziła w skład obszaru scalenia. Wydanie decyzji scaleniowej dotyczyło bowiem, w myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy scaleniowej, wszystkich nieruchomości objętych granicami obszaru scalenia. Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności należy uznać, że skarżąca ma interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Wesoła z [...] marca 1989 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi Stara Miłosna, z uwagi na to, że ewentualne skutki stwierdzenia jej nieważności dotyczyć będą jej interesu prawnego. Wolą ustawodawcy tworzącego ustawę o scalaniu i wymianie gruntów było dopuszczenie do udziału w postępowaniu scaleniowym wszystkich uczestników posiadających grunty w granicach obszaru scalenia bez względu na to czy ich grunty znajdujące się na tym obszarze są fizycznie scalane lub wymieniane czy też modyfikacje dotyczą tylko gruntów sąsiednich, a ich wpływ na grunty takich "biernych" uczestników przejawia się np. poprzez zmianę systemu dróg lub urządzeń melioracyjnych. Podział na te dwie kategorie uczestników scalenia wyrażony jest w szczególności w przepisach art. 5 ust. 3 i 4 oraz ust. 5 ustawy scaleniowej, które regulują sposoby doręczeń dla uczestników scalenia dokonując podziału wg kryterium udziału w postępowaniu wymiennym. Przeciwna argumentacja podważałaby cel i przedmiot regulacji wyrażony w art. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i nie dałaby się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 w zw. z art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, który wyznaczył granice rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 5 w zw. z art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ze wskazania publikatora w zarzucie, wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię wskazanych przepisów, w brzmieniu wynikającym z Dziennika Ustaw z dnia 6 kwietnia 1982 r. W Dzienniku Ustaw z dnia 6 kwietnia 1982 r. pod pozycją 80 opublikowano ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zatem treść zarzutu wskazuje, że skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię powołanych przepisów w brzmieniu pierwotnym ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z tak określoną treścią zarzutu nie koresponduje treść jego uzasadnienia. Po pierwsze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje, że nie zostały w sposób rzetelny zbadane okoliczności faktyczne, tj. czy w granicach obszaru scalenia znajdowały się inne działki wchodzące w skład gospodarstwa J. C. (poprzedniczki prawnej skarżącej). Tymczasem błędna wykładnia to mylne zrozumienie przepisu. Ustalenia faktyczne nie mogą być podważane zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego, również nie można tego uczynić zarzutem wadliwego zastosowania prawa materialnego, bez skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Ustalenia faktyczne można kwestionować w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czego autor skargi kasacyjnej nie czyni, a co uniemożliwia dokonanie kontroli w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po wtóre w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor, argumentując wskazał, że opiera się na treści przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2, a także ust. 3, 4 oraz 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Tymczasem przepis art. 5, jak wynika z Dziennika Ustaw z dnia 6 kwietnia 1982 r. Nr 11 poz. 80, brzmiał: "Scalenie gruntów przeprowadza naczelnik gminy na koszt Skarbu Państwa", i nie posiadał żadnych dalszych jednostek redakcyjnych w postaci ustępów oraz punktów. Zatem argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej została oparta na innej treści przepisu art. 5 niż określono w zarzucie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala przypuszczać, że autor posługiwał się treścią art. 5 obowiązującą w okresie od 1 czerwca 1989 r. do 30 października 1989 r. Natomiast decyzja Naczelnika Miasta Wesoła w przedmiocie scalenia gruntów zapadła dnia [...] marca 1989 r., a więc w czasie kiedy obowiązywał art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu uchwalonym w tekście pierwotnym ustawy. Z powyższych rozważań wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym aspekcie nie koresponduje z postawionym zarzutem, co czyni skargę kasacyjną niezasadną. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.