II OSK 658/23

Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 33/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. K. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz zakończenia robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 33/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), skargę J. K. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie "przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy" inwestycji pn. "[...]", zrealizowanej przez Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 50 ust. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), przyjął, że "okoliczności przytaczane w skardze nie uzasadniają interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi, która pozwalałaby poddać sądowej kontroli prawidłowość czynności związanych z przyjęciem przez PINB w [...] zawiadomienia z 01.03.2012 r. Skarżącemu nie przysługują bowiem uprawnienia strony w uproszczonym postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnej skarżący stwierdził, że jest stroną "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" inwestycji, której dotyczyła decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2007 r., gdyż jest właścicielem nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega i na które oddziałuje, bowiem "po rzekomym zakończeniu na nieruchomości Skarżącego pozostały nieusunięte nieuporządkowania terenu – w postaci pryzmów usypanego gruntu (ziemi) do wys. ok 3 metrów, co w ocenie Skarżącego, powinno być przedmiotem sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia Inwestora o zakończeniu budowy, a czego ten zaniechał i nie przeprowadził kontroli na miejscu inwestycji". Tym samym skarżący nie zgodził się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, jakoby w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stroną był wyłącznie inwestor. Skarżący ponadto stwierdził, że w tej sprawie, ze względu na przedmiot inwestycji polegającej na odbudowie koryta rzeki, a w jej ramach m.in. odbudowie koryta cieku wraz z wykonaniem umocowania dna i skarp oraz naprawy 17 przepustów i mostów, organem właściwym powinien być Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie NSA skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego taką sferę działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która w myśl art. 3 p.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co powodowało, że skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej nie wskazał jednoznacznie podstaw prawnych dopuszczalności wniesionej skargi. Analiza skargi i następnych pism procesowych skarżącego wskazuje, że skarga dotyczy działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] mających polegać najogólniej rzecz ujmując na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego w kontekście wydania przez Starostę [...] decyzji z 22 listopada 2007 r. oraz działań związanych z zakończeniem w sensie prawnym robót budowlanych wykonanych na podstawie tej decyzji. W skardze zarzucono bowiem, po pierwsze, wadliwe – zdaniem skarżącego – postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które doprowadziło do tego, że właściwy organ administracji, tj. Wojewoda Dolnośląski, nie stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy, lecz z uwagi na upływ 10 lat od jej doręczenia (art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.) stwierdził jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W tym zakresie skarżący zarzuca, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie przeprowadził kontroli tej decyzji lub przeprowadził ją wadliwie, a powinien był dostrzec, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym, stosownie do art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, powinien był doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Po drugie, w skardze zarzucono naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] szeregu wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. W tym zakresie przede wszystkim twierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie był właściwy w tej sprawie, gdyż właściwy był Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto zarzucono, że nie przeprowadzono właściwej kontroli na miejscu budowy, co doprowadziło do prawnego zakończenia inwestycji, mimo że teren inwestycji nie został uporządkowany. W ocenie NSA istotę skargi skarżącego, jak sam zresztą wskazuje, oddaje zawarte w piśmie z 4 kwietnia 2022 r. następujące stwierdzenie: "istota skargi odnosi się do działania [Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]] (...) w stosunku do rzeczonej decyzji Starosty oraz zgodności z prawem podjętych przez organ czynności po wpłynięciu do niego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Co istotne, skarżący nie wskazuje, jako przedmiotu zaskarżenia, żadnej decyzji lub postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i nie twierdzi też, aby organ ten był bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie w rozumieniu art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775). Oceniając dopuszczalność tak rozumianej skargi w kontekście przepisów regulujących kompetencje sądów administracyjnych wskazać należy, że zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., w których stanowi się, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z pewnymi wyłączeniami), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których organy administracji mają wydawać decyzje lub postanowienia albo akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takie pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na przejawy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. A contrario skarga na inne przejawy działania organów administracji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym w sprawie przyznania tych kosztów jest wojewódzki sąd administracyjny.