II OSK 663/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 242/21 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2020 r. nr WINB.WOA.7721.433.2020.KS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 października 2021 r., II SA/Gl 242/21 oddalił skargę E.Ś. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 21 grudnia 2020 r., nr WINB-WOA.7721.433.2020.KS utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej (dalej: PINB) z 21 września 2020 r., nr 283/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r., oraz art. 103 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nałożył na E.Ś. oraz J.C. i L.C. obowiązek wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wykonanej dobudowy nr "2" do budynku mieszkalnego określonego jako nr "1" przy ul. [...] w B. w latach 1982-1984 oraz samowolnie wykonanej w tym samym czasie przebudowy części poddasza – piętra ww. budynku nr "1" do stany zgodnego z przepisami prawa poprzez: 1) wykonanie w miejscu rozebranej ściany kolankowej na poddaszu – piętrze budynku nr "1" ściany oddzielenia przeciwpożarowego na stropie opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany; ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć powyżej płaszczyzny dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, 2) rozbiórkę ścianki działowej na piętrze budynku nr "1" wbudowanej na części dobudowy nr "2"; 3) usunięcie niezgodnego z przepisami miejsca podparcia belki balkonowej ze ściany kominowej; 4) wykonanie więźby dachowej i dachu na dobudowie nr "2", jako samodzielnej konstrukcyjnie; 5) dach i więźbę dachową na budynku nr "1" wykonać jako samodzielną konstrukcyjnie; 6) zamurowanie otworu okiennego w ścianie północnej dobudowy nr "2" na poziomie piętra. Organ równocześnie wskazał, że nakazane roboty należy wykonać w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, w szczególności uwzględniając przepisy BHP oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 p.b., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w terminie do 30 sierpnia 2021 r. E.Ś. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem: a) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż w całym toku postępowań administracyjnych ani skarżąca, ani jej zmarły (w ostatnim czasie) pełnomocnik (F.M.) nie mieli możliwości uczestniczenia w oględzinach i podczas prowadzonych czynności dowodowych i sprawdzających w mieszkaniu strony (L.C.) na piętrze, albowiem inna strona postępowania – L.C. nie dopuścił skarżącej do udziału w czynnościach, a strona skarżąca powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Jednocześnie - stosownie do art. 81 k.p.a. - okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.; b) zasady prawidłowego informowania stron postępowania - niepowiadamianie pełnomocnika (F. M.) i niedoręczanie korespondencji pełnomocnikowi strony w toku postępowania przed ŚWINB; c) art. 94 § 2 k.p.a. poprzez nieodroczenie rozprawy administracyjnej z ważnych powodów skutkujących niemożnością uczestniczenia skarżącej i jej pełnomocnika F. M.(w ostatnim czasie zmarłego) w owej rozprawie; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a strona była pozbawiona możliwości czynnego uczestniczenia w istotnym fragmencie postępowania, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L.C. wskazał, iż popiera wniesiony środek odwoławczy, jednak nie zgadza się z argumentacją w nim zawartą. L.C. pismami z 21 czerwca 2022 r. i 5 września 2022 r. oraz skarżąca kasacyjnie pismami z 27 października 2024 r. i 12 listopada 2024 r. złożyli swoje dodatkowe wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie w toku kontroli legalności decyzji ŚWINB art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., wskazując na niedopuszczenie jej i jej pełnomocnika do udziału w oględzinach i czynnościach dowodowych oraz sprawdzających prowadzonych w mieszkaniu należącym do jej brata L.C., znajdującym się w budynku będącym przedmiotem sprawy. Podnosząc tak sformułowany zarzut, skarżąca nie skonkretyzowała jednak w żaden sposób, które konkretne "czynności dowodowe i sprawdzające", posługując się określeniem skargi kasacyjnej, miałyby być dokonane "w całym toku postępowań administracyjnych" z naruszeniem procedury ich przeprowadzenia z udziałem stron, co było konieczne, jeżeli uwzględni się, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z 21 grudnia 2020 r. zostało wszczęte w 2013 r. i w jego toku sprawa powracała do rozpatrzenia przez organ I instancji w związku z wydaniem przez ŚWINB decyzji kasacyjnych, a materiał zgromadzony w aktach sprawy był wielokrotnie uzupełniany w następstwie podejmowanych przez organ kolejnych czynności dowodowych. W kontekście wymogu zapewnienia skarżącej prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.) uwzględnić trzeba, że stan budynku wynikający z wykonanych w nim robót budowlanych był przedmiotem szczegółowych wyjaśnień w toku postępowania sądowego prowadzonego z powództwa skarżącej przeciwko L.C. i J.C. (wyrok Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej Wydział I Cywilny z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I C 745/12 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej II Wydział Cywilny Odwoławczy z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II Ca 1154/19), został on opisany w opinii technicznej, której nakaz sporządzenia obciążył skarżącą (Opinia techniczna obiektu budowlanego – domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] i [...] w B. z 29 października 2015 r. sporządzona przez inż. F.M. zakresem opracowania obejmuje roboty budowlane wykonane "na obiekcie" nr "1", "2" i "3"), został też zweryfikowany podczas kolejnych oględzin, co potwierdza treść protokołów tychże czynności, do których została dołączona dokumentacja zdjęciowa. Przy ocenie stawianego Sądowi przez skarżącą kasacyjnie zarzutu nie można pominąć, że skarżąca przed wydaniem zaskarżonej decyzji do ustaleń wynikających z wymienionych dowodów nie zgłaszała uwag, sprowadzając swoje zastrzeżenia w odwołaniu zasadniczo wyłącznie do akcentowania, iż obowiązki ujęte w wydanym przez organ nadzoru budowlanego nakazie jej "nie dotyczą", jako że mieszka ona "na parterze". Towarzyszyło temu negowanie w toku postępowania wartości dowodowej rozstrzygnięcia podjętego przez sąd powszechny, które miało zawierać, jak wskazała strona, "szereg mijających się z prawdą informacji", naruszających jej "godność osobistą". Podobnie jako nieuzasadniony musi być traktowany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 94 § 2 k.p.a. Skarżąca uchybienie Sądu I instancji łączy z pominięciem faktu nieodroczenia rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 10 marca 2020 r., w której ani ona, ani jej pełnomocnik nie mogli wziąć udziału. Ten zarzut abstrahuje jednakże od tego, że skarżąca wraz z pełnomocnikiem brała udział w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 20 lutego 2018 r. (k. 83 akt adm.), a kolejna rozprawa miała wyłącznie na celu określenie stanowisk stron odnośnie do zamiaru legalizacji robót budowlanych zrealizowanych w budynku, co potwierdza doręczone stronom wezwanie z 18 lutego 2020 r. i sama treść protokołu rozprawy (k. 115 akt adm.). Niezależnie od tego, czy powody, którymi kierował się PINB, wyznaczając w toku postępowania rozprawę, odpowiadają w pełni przesłankom wymienionym w art. 89 § 1 i 2 k.p.a., jak też, czy okoliczność wskazana przez skarżącą w piśmie z 7 lutego 2020 r. uniemożliwiająca stawienie się jej na rozprawę może być traktowana jako spowodowana przeszkodą trudną do przezwyciężenia, nie ulega wątpliwości, że kwestie, które miały być przez PINB rozważone za pośrednictwem udziału stron w rozprawie administracyjnej, zostały w pełni w sprawie wyjaśnione, co odbiera zarzutowi skarżącej procesową doniosłość na gruncie kształtowanym dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uwzględniając nieobecność skarżącej i jej pełnomocnika PINB przy piśmie z 19 marca 2020 r. (k. 117 akt adm.) przesłał skarżącej protokół spisany w dniu zaplanowanej 10 marca 2020 r. rozprawy administracyjnej ujawniający stanowisko prezentowane przez L.C. i J.C. co do warunków legalizacji dobudowy nr "2" wchodzącej w skład masy spadkowej, umożliwiając skarżącej w wyznaczonym terminie ustosunkowanie się do niego, co skarżąca, jak i jej pełnomocnik uczynili w swoich pismami z 14 i 15 kwietnia 2020 r. (k. 119 akt adm.). Zarzut dotyczący niepowiadamiania pełnomocnika (F. M.) i niedoręczanie mu korespondencji w toku postępowania przed ŚWINB nie mógł stać się przedmiotem merytorycznej kontroli. Niezależnie od tego, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na mocy udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa w postępowaniu odwoławczym skarżącą reprezentował adw. S.K., który sporządził odwołanie od decyzji PINB z 21 września 2020 r., dostrzegana w działaniu ŚWINB wadliwość w formie opisowo ujętej w skardze kasacyjnej, by mogła zostać rozważona przez Naczelny Sąd Administracyjny powinna być powiązana z wymienieniem w podstawie skargi kasacyjnej przepisu, który zaznaczony w niej problem na gruncie normatywnym wiążąco kształtuje. Obowiązek wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polega na opisaniu naruszenia wraz z powiązaniem go z konkretnym przepisem w sposób, który nie zmusza Naczelnego Sądu Administracyjnego do domyślania się, które regulacje prawne skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Sąd ten nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich korygować, bądź uściślać. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., konsekwencją niestwierdzenia uchybień w sprawie był bowiem ciążący na Sądzie nakaz oparcia wyniku kontroli legalności decyzji ŚWINB na decyzji procesowej wymienionej w ww. przepisie (oddalenie skargi). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.