II OSK 665/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 953/16 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. II SA/Sz 953/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 122 § 1-3 w zw. z art. 119, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), dalej: u.p.e.a., nałożył na K. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wzywając go równocześnie do wpłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 marca 2016 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał K. W. rozbiórkę werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego zrealizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości C. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Obowiązek ten nie został wykonany, pomimo doręczenia zobowiązanemu w dniu 11 lutego 2016 r. upomnienia. W dniu 15 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jako wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy, kierując go do egzekucji. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalona wysokość grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. oraz jest adekwatna do nałożonych obowiązków, stanowiąc około 10% kosztów związanych z rozbiórką samowolnie wykonanych obiektów. Zobowiązany został pouczony, że zgodnie z art. 125 cyt. ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a w przypadku uiszczenia lub ściągnięcia, może być w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego zwrócona w całości lub w części (art. 126 ww. ustawy). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpoznaniu zażalenia K. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko organu I instancji. Oddalając skargę K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 3 i 4 u.p.e.a.). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada przytoczonym wymogom procesowym przewidzianym przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem: 1. decyzja o nałożeniu obowiązku jest ostateczna; 2. obowiązek nie został wykonany pomimo upływu terminu wynikającego z decyzji; 3. zobowiązany został upomniany o konieczności wykonania obowiązku; 4. organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy; 5. postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy wynikające z art. 122 § 2 u.p.e.a. Wszczęte przez skarżącego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie ma wpływu na jej wykonalność. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się na kwalifikowaną wadę tej decyzji, czyni to na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona zatem wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Sąd zauważył jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. II SA/Sz 704/16 oddalił skargę K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą rozbiórkę. Zaskarżonemu postanowieniu, jak ocenił Sąd, nie można również zarzucić naruszenia art. 125 u.p.e.a. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd zatem badał zgodność tego aktu z przesłankami ustawowymi warunkującymi jego wydanie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonych postanowień skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek. Skoro skarżący twierdzi w skardze, że przedmiotowy obowiązek wykonał, to zauważyć należy, że samo poinformowanie o tym fakcie organu (w piśmie z dnia 5 czerwca 2016 r.) nie było wystarczające do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia nałożonej grzywny, zobowiązany powinien bowiem złożyć wniosek o jej umorzenie. Po rozpatrzeniu wniosku, organ zobowiązany jest wydać odrębne postanowienie w tym przedmiocie, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że jeśli skarżący faktycznie wykonał obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. (choć na potwierdzenie powyższego nie przedstawił żadnej dokumentacji), to w tej sytuacji należało stwierdzić, że zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia było celowe, ponieważ prowadziło bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie nałożonej grzywny, ewentualnie uchylenie wyroku i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez powielenie błędów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i uznanie, że K. W. uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku w sytuacji, w której wniósł on o wznowienie postępowania i nie wyczerpał jeszcze w tym zakresie drogi odwoławczej (skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r.) 2. art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, w której skarżący wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym tj. dokonał rozbiórki werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego w sytuacji, w której zgłoszenie tego zarzutu w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poczytywane być powinno przez ten Sąd jako wniosek o umorzenie grzywny. W ocenie skarżącego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania nie powinna być nakładana na niego grzywna w celu przymuszenia. Wobec powyższego nałożoną na skarżącego grzywnę należało uznać za przedwczesną. Jednocześnie, abstrahując od ww. uchybienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący wskazał, że wykonał zobowiązanie wynikające z tytułu wykonawczego, zawiadamiając o tym fakcie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K.. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powinien był umorzyć nałożoną na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, albowiem cel postępowania egzekucyjnego został osiągnięty. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął błędną decyzję, nie umarzając postępowania jako bezcelowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przedmiotem złożonej do Sądu I instancji skargi było postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Powyższa okoliczność determinuje zakres, w jakim wskazany akt podlega weryfikacji w toku postępowania sądowego celem przesądzenia przez sąd administracyjny, czy został on wydany w sposób legalny. Okoliczność ta nie pozostaje również bez wpływu na postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przedmiotem zarzutów stawianych Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej mogą być bowiem zasadniczo tylko te uchybienia, które mają charakter relewantny z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów stanowiących postawę prawną kontrolowanego przez Sąd działania, w tym przypadku - postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działającego jako organ egzekucyjny. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie może spornymi czynić zagadnień, które pomimo że funkcjonalnie mają związek z prowadzonym postępowaniem, to nie dotyczą kwestii procesowej załatwianej wydanym aktem. Mając na uwadze powyższe zastrzeżenie, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że powołane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 6 § 1 i art. 125 § 1 u.p.e.a.) nie mogły zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszone w toku kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. Niewątpliwie bowiem nie stanowiły podstawy prawnej wydania kontrolowanego postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) i do ich naruszenia w sposób w skardze kasacyjnej opisany nie mogło dojść wskutek podjęcia kwestionowanego działania przez organ egzekucyjny. Zainicjowanie postępowania egzekucyjnego następuje w okolicznościach wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ocena zastosowania się przez wierzyciela do obowiązku, o którym mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a. pozostaje całkowicie nieadekwatna z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, w której weryfikacji przez Sąd podlegał środek egzekucyjny zastosowany względem skarżącego przez organ egzekucyjny. Skarżący formułując zastrzeżenia względem postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. nie czyni tymczasem rozróżnienia pomiędzy wierzycielem, do którego nawiązuje powołany wyżej przepis, a organem egzekucyjnym, pomija obowiązki wierzyciela i organu egzekucyjnego, nie dostrzega również różnicy w kolejno podejmowanych czynnościach egzekucyjnych mających na celu wykonanie nakazu rozbiórki, z którymi skorelowany jest system środków prawnych przysługujących zobowiązanemu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednolity podkreśla się, że prawo do złożenia środka odwoławczego od grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Oczywiście niezasadne jest zatem wywodzenie, że Sąd I instancji kontrolując nałożoną na skarżącego grzywnę, uchybił art. 6 § 1 u.p.e.a. ze względu na to, że nie wziął pod uwagę, iż intencją zobowiązanego nie jest "uchylanie się" od wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. Całkowicie nieuprawnione jest również zarzucenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 125 § 1 u.p.e.a. Najdalej idące wątpliwości musi bowiem budzić stwierdzenie, że zawarta w skardze informacja o wykonaniu nakazu rozbiórki poczytywana być powinna przez Sąd I instancji jako "wniosek o umorzenie grzywny". Abstrahując od niedostrzegania przez skarżącego różnic pomiędzy kompetencjami przyznanymi organowi egzekucyjnemu oraz sądowi administracyjnemu, postępowanie w sprawie umorzenia grzywny może być prowadzone jedynie w stosunku do grzywien "nałożonych", a takiego statusu grzywna nałożona na skarżącego nie przybrała dopóki toczyło się postępowanie zażaleniowe. Nie mniej ważny aspekt zagadnienia ma związek z tym, że postępowanie w sprawie umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia jest postępowaniem konstrukcyjnie odrębnym od postępowania, w ramach którego organ orzeka o nałożeniu tejże grzywny. Toczy się ono na wniosek zobowiązanego, po wystąpieniu o umorzenie grzywny do organu egzekucyjnego, co w sprawie nie miało miejsca i z przyczyn wyżej ujawnionych nie mogło. Powyższe względy decydowały o tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.